閱讀提示：今年的中央1號文件和《政府工作報告》提出，要全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作。今年國土資源部將此項工作作為年度重點工作，1月5日聯(lián)合農(nóng)業(yè)部召開視頻會進行了全面部署。會前，李克強總理、張高麗副總理、汪洋副總理作出重要批示，提出明確要求。全國的永久基本農(nóng)田劃定工作如何開展？此次劃定有哪些特點和要求？如何在兩年時間內(nèi)有效完成目標任務(wù)？如何對劃定的永久基本農(nóng)田實行特殊保護？對此，國土資源部耕地保護司司長劉國洪進行了全面解讀。

 

“調(diào)整完善已有成果，而不是另起爐灶、再搞一套”

什么是“永久基本農(nóng)田”？怎樣正確認識和把握這一概念？

有的認為是從原有基本農(nóng)田中挑選一定比例的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田作為永久基本農(nóng)田，有的認為將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的基本農(nóng)田作為永久基本農(nóng)田。在此，我們有必要進一步統(tǒng)一認識，永久基本農(nóng)田是按照一定時期人口和經(jīng)濟社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定不得占用的耕地，就是對法律規(guī)定的基本農(nóng)田實行永久保護、特殊保護。一經(jīng)劃定，在規(guī)劃期內(nèi)必須得到嚴格保護，除法律規(guī)定的情形外，不得擅自占用和改變。

隨著“四化”同步推進，現(xiàn)在加上“綠色化”，是“五化”同步了，尤其是推進新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的深入，永久基本農(nóng)田的內(nèi)涵和功能進一步豐富，它不僅僅是為滿足保障國家糧食安全的需要，而且要適應(yīng)多元目標和功能的需求：保數(shù)量、保質(zhì)量、保生態(tài)“三位一體”，保資源、保節(jié)約、保權(quán)益“三保并重”。從生產(chǎn)功能來看，永久基本農(nóng)田是耕地中的精華，劃定一定數(shù)量的基本農(nóng)田實行永久保護，是保證糧食生產(chǎn)、保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本；從空間功能來看，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，不得隨意調(diào)整、占用，這條“紅線”將引導各地走串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，逐步形成合理的空間開發(fā)格局，防止城市無序擴張；從生態(tài)功能來看，永久基本農(nóng)田是自然生態(tài)特別是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，發(fā)揮著濕地、綠地、景觀等多種生態(tài)功能，是生態(tài)文明建設(shè)的需要。此外，劃定、管好、建好、保住永久基本農(nóng)田也是維護農(nóng)民權(quán)益、傳承農(nóng)耕文化的迫切需求。

對此，黨中央、國務(wù)院對劃定永久基本農(nóng)田、落實最嚴格的耕地保護制度作出了一系列重要指示批示，這些要求既表明了黨中央、國務(wù)院嚴守耕地和基本農(nóng)田紅線的決心，同時，也豐富了新時期永久基本農(nóng)田劃定和保護工作的內(nèi)涵。因此，做好永久基本農(nóng)田劃定工作，要從新時期全新的內(nèi)涵和定位來認識和把握。

這次永久基本農(nóng)田劃定工作有哪些新特點？

在年初兩部召開的視頻會上，姜大明部長指出：“這次部署劃定永久基本農(nóng)田，是在已有工作基礎(chǔ)上的調(diào)整完善，不是另起爐灶、再搞一套。”

黨的十七屆三中全會首次提出了劃定永久基本農(nóng)田，從2010年開始，國家就開始啟動這項工作。各地依據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃有序開展劃定工作，全國總體上落實了15.6億畝劃定任務(wù)，為保障國家糧食安全起到了重要的基礎(chǔ)性作用。這次劃定要立足現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，堅持“三個不能變”，即法律依據(jù)不能變、基本原則不能變、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不能變。
當然，這一次劃定工作與此前相比有幾方面新的特點：

一是劃定要求更高。黨的十八大以來，習近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導同志高度重視耕地保護工作，并在一系列重要批示指示中提出中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，保障國家糧食安全的根本在耕地，要像保護大熊貓一樣保護好耕地，耕地紅線既包括數(shù)量也包括質(zhì)量，保護耕地最重要的是把基本農(nóng)田保護好。這一系列重要批示指示，既對新時期劃定基本農(nóng)田實行永久保護提出了更高要求，同時，也賦予了這項工作更多更豐富的內(nèi)涵。

二是目標定位多元。新時期劃定好永久基本農(nóng)田，是保護優(yōu)質(zhì)耕地，夯實糧食安全基礎(chǔ)的根本舉措；是優(yōu)化城市空間格局形態(tài)，推動城市開發(fā)邊界地的基礎(chǔ)工具；是發(fā)揮城市周邊耕地的生態(tài)功能，改善城市生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)要素；同時，也是保護農(nóng)民土地權(quán)益、傳承農(nóng)耕文明、記住鄉(xiāng)愁的物質(zhì)支撐。因此，此次劃定要按照新時期的目標任務(wù)，通過嚴格劃定、特殊保護永久基本農(nóng)田，進一步穩(wěn)定和提升糧食綜合生產(chǎn)能力，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；進一步強化城市發(fā)展的邊界約束，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；進一步倒逼節(jié)約集約用地，緩解資源環(huán)境承載壓力，促進生態(tài)文明建設(shè)；進一步推進基本農(nóng)田落地到戶，切實維護廣大農(nóng)民的土地權(quán)益。

三是劃定任務(wù)艱巨。兩部在對已有基本農(nóng)田劃定成果進行核查時發(fā)現(xiàn)，一些地方永久基本農(nóng)田劃定工作與中央的要求、法律法規(guī)的規(guī)定存在差距，各地工作進展不一；一些城市規(guī)劃建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)耕地的重疊度較高，城鎮(zhèn)周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為永久基本農(nóng)田；一些地方存在“劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)”的現(xiàn)象等。這次劃定，重點是把全國優(yōu)質(zhì)的、易被占用的耕地優(yōu)先保護起來，將該劃進的劃進來，將不符合要求的劃出去，這項任務(wù)還非常艱巨。

四是基礎(chǔ)支撐堅實。這項工作時間緊、任務(wù)重、要求高，好在現(xiàn)在的基礎(chǔ)工作比以前更堅實，我們有信心按時保質(zhì)保量完成任務(wù)。2013年以來，第二次全國土地調(diào)查成果發(fā)布并廣泛應(yīng)用，實現(xiàn)了全覆蓋；新一輪耕地質(zhì)量等別更新和完善工作、地球物理化學調(diào)查、土地整治與高標準農(nóng)田建設(shè)項目驗收等一系列成果形成；國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺的多領(lǐng)域應(yīng)用，基于這些成果，我們可以更加全面系統(tǒng)地掌握耕地的數(shù)量、質(zhì)量、構(gòu)成、分布等，為全面摸清底數(shù)、查清潛力，劃準劃實永久基本農(nóng)田打下堅實基礎(chǔ)。

“規(guī)模由大到小，空間由近及遠，質(zhì)量由高到低”

這次永久基本農(nóng)田劃定工作如何推進？

這次劃定的基本要求是，堅決貫徹黨中央、國務(wù)院的決策部署，按照城市規(guī)模由大到小、空間布局由近及遠、耕地質(zhì)量由高到低的步驟順序，將核定的基本農(nóng)田保護目標任務(wù)及時落地到戶、上圖入庫，重點是“兩個優(yōu)先”，即將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，將已建成的高標準農(nóng)田優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田。

在規(guī)模上從大城市到小城鎮(zhèn)，由大到小、自上而下，逐級推動。首先做好106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作，隨后其他城市由各省（區(qū)、市）參照兩部制定的關(guān)于106個重點城市的分析評估方法及核實舉證要求等，同步開展相關(guān)工作。106個城市是國務(wù)院審批土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)用地的重點城市，包括直轄市、省會城市、計劃單列市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的人口50～100萬的城市，其城市規(guī)模大，建設(shè)用地需求大，城市周邊耕地被占用壓力大。從這些城市著手作用明顯、示范意義大，有利于總結(jié)推廣經(jīng)驗，帶動全國永久基本農(nóng)田劃定工作全面鋪開。

在空間上從城鎮(zhèn)周邊到廣闊農(nóng)村，重點做好城市周邊及交通沿線永久基本農(nóng)田劃定工作。由于城市發(fā)展的慣性思維，城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地最容易被建設(shè)占用。因此，這次劃定工作特別強調(diào)盡快將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，防止城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地被建設(shè)占用。同時，通過城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定，強化永久基本農(nóng)田對優(yōu)化城市（鎮(zhèn)）用地空間的剛性約束，還可以發(fā)揮好永久基本農(nóng)田對優(yōu)化城市（鎮(zhèn)）空間形態(tài)的促進作用，更好地引導城市串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式發(fā)展。

在耕地質(zhì)量上，按照耕地質(zhì)量等別和地力等級由高到低的順序，確保優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。在這一過程中，要統(tǒng)籌好“劃入”與“劃出”的關(guān)系，在堅持“兩個優(yōu)先”的同時，要將不符合基本農(nóng)田劃定要求的劃出永久基本農(nóng)田，如建設(shè)用地、未利用地，以及質(zhì)量不符合要求的其他農(nóng)用地，包括國家新一輪退耕還林還草方案中計劃退耕還林、還牧、還湖的耕地，經(jīng)權(quán)威機構(gòu)認定遭受嚴重污染無法治理的耕地，因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)活動嚴重損毀無法復墾的耕地等，以確保永久基本農(nóng)田的質(zhì)量。
怎樣確保永久基本農(nóng)田劃定工作的質(zhì)量？

在整個過程中必須充分運用現(xiàn)有的成果和現(xiàn)代化的技術(shù)手段，如最新的遙感影像圖、土地利用變更調(diào)查成果、耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評定、縣域耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價成果、土壤地球化學調(diào)查以及土地整治與高標準農(nóng)田建設(shè)項目驗收等成果，準確摸清底數(shù)、查清潛力，確定應(yīng)劃未劃的優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量和位置，確保永久基本農(nóng)田劃得實、劃得準。
為保證劃定工作的質(zhì)量，整個過程要求結(jié)合調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，同步推進永久基本農(nóng)田“落地塊、明責任、設(shè)標志、建表冊、入圖庫”，劃定成果要納入土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫、納入土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫要同步更新。

對這些工作中的各個環(huán)節(jié)，各地要嚴格把關(guān)，確保準確到位。各地應(yīng)及時更新完善永久基本農(nóng)田劃定成果，確保面積、質(zhì)量、地類、位置以及管理信息完整、準確，符合要求。對此，地方國土資源和農(nóng)業(yè)主管部門要按“縣級自驗、市級初驗、省級驗收”的程序開展好驗收工作，對驗收中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴令整改。

我部和農(nóng)業(yè)部將加強對地方工作的指導和督促檢查。各派駐地方的國家土地督察局按照總督察的要求，今年已將永久基本農(nóng)田劃定工作開展情況列入督察工作重點，加強督導和檢查。

統(tǒng)籌謀劃、有序開展，與相關(guān)工作做好銜接整體推進

如何與城市開發(fā)邊界劃定、“多規(guī)合一”試點、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等工作做好銜接？

為實現(xiàn)“五化”同步發(fā)展，更好地推進新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)，按照黨中央、國務(wù)院要求，我們提出了劃定永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線“三線”同步劃定，同時，作出了調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃和探索有條件地區(qū)“多規(guī)合一”試點等工作部署，這為當前永久基本農(nóng)田劃定工作提供了有利契機。因此，開展永久基本農(nóng)田劃定工作，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好這幾項工作，把握時機，與城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線劃定工作協(xié)同推進，與“多規(guī)合一”相銜接，依法依規(guī)、統(tǒng)籌謀劃、有序開展。

去年，我們啟動了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，基本農(nóng)田和建設(shè)用地布局的優(yōu)化調(diào)整是其中一項重要任務(wù)。因此，永久基本農(nóng)田劃定要與土地利用規(guī)劃調(diào)整完善協(xié)同推進。

在規(guī)劃調(diào)整完善前，要先行完成城市周邊永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)。各地要梳理出應(yīng)劃未劃永久基本農(nóng)田的耕地數(shù)量、質(zhì)量和分布情況，重點是做好城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定潛力的分析評估，查清現(xiàn)狀基本農(nóng)田中不符合要求的地類，為規(guī)劃調(diào)整完善提供基礎(chǔ)依據(jù)。城市周邊永久基本農(nóng)田劃定方案，必須納入同級規(guī)劃調(diào)整完善方案。

第一，城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定要結(jié)合城市開發(fā)邊界“搶先機，優(yōu)先劃”。目前，一些城市規(guī)劃建設(shè)用地預留空間過大，與優(yōu)質(zhì)耕地高度重疊，大中城市周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為基本農(nóng)田，城市發(fā)展快速吞噬優(yōu)質(zhì)耕地現(xiàn)象比較突出。為貫徹落實國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，必須正確處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展與保護耕地的關(guān)系，按照《基本農(nóng)田保護條例》規(guī)定，將城市建設(shè)用地區(qū)周邊的耕地，優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū)，以此來支撐城市開發(fā)邊界落地。

第二，發(fā)現(xiàn)基本農(nóng)田存在不符合要求的地類要“改到位，補充劃”。各地要按照兩部《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》要求，將現(xiàn)狀基本農(nóng)田中不符合要求的建設(shè)用地、未利用地，以及質(zhì)量不符合要求的其他農(nóng)用地劃出去；結(jié)合城市周邊、交通沿線的永久基本農(nóng)田劃定，補充劃定數(shù)量相等、質(zhì)量符合要求的永久基本農(nóng)田。這項工作是土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的一部分，不能等到規(guī)劃調(diào)整完善結(jié)束后再整改補劃。
今年第五次部長辦公會議要求，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善要與永久基本農(nóng)田劃定工作統(tǒng)籌推進，要把永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的前提條件，把土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善作為永久基本農(nóng)田劃定重要抓手，永久基本農(nóng)田劃定驗收合格后才能啟動規(guī)劃調(diào)整工作。王世元副部長在去年召開的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善視頻會上指出，規(guī)劃的調(diào)整完善要堅持數(shù)量質(zhì)量并重，確保把優(yōu)質(zhì)耕地和經(jīng)過土地整治的其他耕地優(yōu)先保護起來，絕不能用劣地、坡地、生地來濫竽充數(shù)，切實把耕地和基本農(nóng)田管嚴、管實、管到位。

規(guī)劃調(diào)整完善后，要統(tǒng)籌做好城市（鎮(zhèn)）全域永久基本農(nóng)田劃定工作，按照布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的要求，及時劃定城市周邊以外的永久基本農(nóng)田，確保調(diào)整完善后規(guī)劃確定的市（縣）域永久基本農(nóng)田保護目標任務(wù)全部上圖入庫、落地到戶。
永久基本農(nóng)田劃定如何做好組織協(xié)調(diào)工作？

永久基本農(nóng)田劃定工作涉及方方面面，需要調(diào)動各方力量，形成工作合力。作為法定職責，地方各級人民政府要切實負起永久基本農(nóng)田劃定和保護工作的主體責任。各級國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門要各司其職、密切配合，共同推動主體責任落實，扎實組織實施好相關(guān)工作，層層落實責任、傳導壓力，調(diào)動各級各方共同努力實現(xiàn)劃定永久基本農(nóng)田、嚴守耕地紅線的目標任務(wù)。同時，要與地方政府深入溝通協(xié)調(diào)，確保106個大中城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，近些年土地整治建成的高標準農(nóng)田優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。兩部在督促指導106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作的同時，將盡快組成聯(lián)合工作組，加強對地方工作的指導和督促檢查，定期通報進展情況，及時研究出現(xiàn)的問題，適時召開現(xiàn)場交流會，總結(jié)推廣地方做法。各省級國土資源和農(nóng)業(yè)主管部門要加強督促指導，及時總結(jié)、宣傳、推廣好典型好經(jīng)驗。

“一經(jīng)劃定不得隨意調(diào)整占用，進一步強化特殊保護政策”

劃定后的永久基本農(nóng)田如何管？

永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，不得隨意調(diào)整。除法律規(guī)定的能源、交通、水利、軍事設(shè)施等國家重點建設(shè)項目選址確實無法避讓的以外，其他任何建設(shè)都不得占用。城市建設(shè)要跳出已劃定的永久基本農(nóng)田，實現(xiàn)組團式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，不得侵占永久基本農(nóng)田搞新區(qū)，也不能以各種園區(qū)、開發(fā)區(qū)名義非法圈地、占用永久基本農(nóng)田。這是一道不可逾越的“紅線”。對于永久基本農(nóng)田的劃定和保護，要在嚴格規(guī)范管理的基礎(chǔ)上加強執(zhí)法督察，對違法違規(guī)問題要嚴肅重典問責。

如何讓永久基本農(nóng)田得到最嚴格的特殊保護？

要真正落實永久基本農(nóng)田的特殊保護政策，關(guān)鍵在于完善制度、落實制度、強化監(jiān)管，統(tǒng)籌推進永久基本農(nóng)田的管控性保護、建設(shè)性保護和激勵性保護。

第一，要不折不扣落實管控性保護，保住永久基本農(nóng)田。基本農(nóng)田保護制度確立以來，規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)項目占用基本農(nóng)田一直是基本農(nóng)田保護面臨的最大問題，必須嚴格規(guī)劃管控和建設(shè)占用永久基本農(nóng)田的審批管理，嚴控建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地。強化永久基本農(nóng)田管控性保護，一要嚴格規(guī)劃調(diào)整，確保布局穩(wěn)定。二要嚴格用地審批，提高占用門檻，嚴控占用。三要規(guī)范永久基本農(nóng)田補劃，確保及時補劃到位。四要嚴格督察執(zhí)法，對違法違規(guī)占用行為要嚴肅查處、重典問責。同時，要嚴禁破壞耕地行為，在嚴格控制永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”的同時，確保永久基本農(nóng)田主要用于種植業(yè)生產(chǎn)，防范“非糧化”傾向。

第二，要全力以赴推進建設(shè)性保護，建好永久基本農(nóng)田。要結(jié)合實施土地整治重大工程，全面推進耕地耕作層土壤剝離再利用工作，加大高標準農(nóng)田建設(shè)力度，及時將建成的高標準農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田。在推進這項工作中，要賦予土地整治以更新的內(nèi)涵、更精準的定位，找準“人的城鎮(zhèn)化”和“人的新農(nóng)村建設(shè)”的結(jié)合點，依靠土地整治優(yōu)化空間格局、優(yōu)化人地關(guān)系，在提高耕地質(zhì)量的同時，提升土地利用效率、服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第三，要積極探索建立激勵約束機制，用好永久基本農(nóng)田。一方面，要創(chuàng)新運用經(jīng)濟手段，探索建立耕地保護補償機制，重點加大對耕地保有量和基本農(nóng)田保護目標任務(wù)重的地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度，讓保護耕地者得其利，促進保護責任、保護利益和保護效果的統(tǒng)一，調(diào)動廣大農(nóng)民和全社會保護耕地的積極性。另一方面，要健全完善永久基本農(nóng)田保護共同責任機制，形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的局面。縣級以上地方各級人民政府要切實負起永久基本農(nóng)田劃定和保護的主體責任，真正守住永久基本農(nóng)田這條“不可逾越的紅線”。

來源：中國國土資源報