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“1+7”法律法規(guī)配套用——對(duì)完善我國(guó)礦產(chǎn)資源管理體系的思考
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2015-04-14 12:00
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《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》首次提出了依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，并將完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的首要任務(wù)。這也為礦產(chǎn)資源法律制度體系建設(shè)，提供了行動(dòng)綱領(lǐng)和基本理論框架。
現(xiàn)狀：我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系龐大而復(fù)雜
加快礦產(chǎn)資源法及相關(guān)的配套法規(guī)的修改，將多年來(lái)在管理實(shí)踐中行之有效的制度上升至法律法規(guī)層面，是目前我國(guó)礦產(chǎn)資源管理法律制度體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。
礦產(chǎn)資源管理法律體系建設(shè)是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要構(gòu)成部分。自1986年《礦產(chǎn)資源法》頒發(fā)實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)近30年的歷史演進(jìn)，已經(jīng)形成了不同法律效力層級(jí)、內(nèi)容豐富、相對(duì)完備的法律法規(guī)體系。
可以說(shuō)，我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系是一個(gè)全方位、多層次的復(fù)雜系統(tǒng)：
從調(diào)整范圍上，涉及我國(guó)陸地和海洋的能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)四類(lèi)共計(jì)172個(gè)礦種。
從調(diào)整對(duì)象上，涉及礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中行政、民事、刑事等各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主體，包括礦產(chǎn)資源所有權(quán)人（國(guó)家）、礦政管理部門(mén)、各級(jí)政府、發(fā)改、財(cái)稅、工商、環(huán)保、安監(jiān)等相關(guān)政府職能管理部門(mén)，以及地調(diào)機(jī)構(gòu)、地勘單位、礦山企業(yè)、中介組織、礦業(yè)用地相關(guān)權(quán)利人、資源地居民，以及某類(lèi)不特定群體（如無(wú)證盜采者等）。
從調(diào)整環(huán)節(jié)上，涉及地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、礦產(chǎn)開(kāi)采、礦山閉坑、土地復(fù)墾到礦產(chǎn)品銷(xiāo)售。
從調(diào)整內(nèi)容上，主要涵蓋了礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃與布局、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采行政審批、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)、地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)資料、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采行為監(jiān)督、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采資質(zhì)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源綜合利用和法律責(zé)任等諸多方面。
實(shí)踐表明，我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)在礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)管理中發(fā)揮了重大作用，在促進(jìn)地質(zhì)找礦和礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用，維護(hù)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用秩序，保護(hù)國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人利益，保障國(guó)家資源安全供給等方面提供了制度保障。
然而，加快《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)配套法規(guī)的修改，將多年來(lái)在管理實(shí)踐中行之有效的制度上升至法律法規(guī)層面，是目前我國(guó)礦產(chǎn)資源管理法律制度體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。同時(shí)，系統(tǒng)清理現(xiàn)行數(shù)量龐大而繁雜的規(guī)范性文件，按照中央簡(jiǎn)政放權(quán)的精神，減少行政許可事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為，協(xié)調(diào)上位法與下位法、中央與地方及部門(mén)間的立法關(guān)系，也是推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)制度體系建設(shè)的重要工作。
建議：1部礦產(chǎn)資源法配置7部行政法規(guī)
以《礦產(chǎn)資源法》為主體法，主要應(yīng)配置《礦業(yè)權(quán)管理辦法》、《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理?xiàng)l例》、《礦產(chǎn)資源有償使用收益管理辦法》、《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》、《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理辦法》，以及《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》7部行政法規(guī)為宜。
今后一段時(shí)期，我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在《礦產(chǎn)資源法》和相應(yīng)配套法規(guī)的建設(shè)上，總體思路是：在系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，按照《立法法》規(guī)定，結(jié)合規(guī)范性文件的清理和立法后評(píng)估工作，將一批在實(shí)踐中成熟的制度提升為法律和配套法規(guī)，提高礦產(chǎn)資源法律制度體系的效力層級(jí)。
從法律層面上，當(dāng)務(wù)之急的是加快《礦產(chǎn)資源法》的修改。盡管目前修訂草案已形成征求意見(jiàn)稿，但其中仍有一些問(wèn)題爭(zhēng)議很大，如審批權(quán)限、探礦權(quán)配置方式和資源稅費(fèi)制度改革等，都有待通過(guò)改革試點(diǎn)進(jìn)一步深入論證，以提高法律修訂的質(zhì)量。
從行政法規(guī)層面上，由于礦產(chǎn)資源法所規(guī)范的法律制度十分廣泛和復(fù)雜，難以在法律層面進(jìn)行詳盡規(guī)范，相關(guān)制度的具體辦法則需要在其相配套的法規(guī)中加以規(guī)定。
對(duì)此，研究認(rèn)為，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行法規(guī)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，我國(guó)礦產(chǎn)法律法規(guī)體系主體框架的應(yīng)然狀態(tài)最好采用“1+7”的構(gòu)式，1部《礦產(chǎn)資源法》配置7部行政法規(guī)。
具體來(lái)說(shuō)，新立2部、修改1部、修改整合2部、廢止1部、保留2部：新立《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理?xiàng)l例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》；修改《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理辦法》；將國(guó)務(wù)院240、241、242號(hào)令修改后整合為一部新的法規(guī)——《礦業(yè)權(quán)管理辦法》，將《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》進(jìn)行修改，并增添礦業(yè)權(quán)出讓金管理的相關(guān)內(nèi)容，改名為《礦產(chǎn)資源有償使用收益管理辦法》；廢止《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》；暫時(shí)保留《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》和《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》。
當(dāng)然，這種“1+7”構(gòu)式的主體框架，只是我國(guó)今后一段時(shí)期內(nèi)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系的一種相對(duì)理想狀態(tài)。
考慮立法資源、立法成本及現(xiàn)行立法體制及習(xí)慣限制，相關(guān)配套法規(guī)名稱(chēng)或數(shù)量上的具體安排還可以進(jìn)行再調(diào)整。比如，針對(duì)礦產(chǎn)資源有償使用制度，從理論上配置一部名為《礦產(chǎn)資源有償使用收益管理辦法》較為適宜，將補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)出讓金的內(nèi)容都放在此辦法中進(jìn)行規(guī)范，以體現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益的“統(tǒng)一管理”。但這種方案只是一種理想安排，將資源所有權(quán)權(quán)益分為補(bǔ)償費(fèi)和出讓金兩部分，分別放在《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》和《礦業(yè)權(quán)管理規(guī)定》中進(jìn)行規(guī)定，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。
來(lái)源：國(guó)土資源報(bào)網(wǎng)
礦產(chǎn)資源管理體系,思考
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