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《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》解讀之三
發布時間：
2014-12-26 12:00
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活用騰挪之手，巧解用地之困
《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確提出，實施土地內涵挖潛和整治再開發戰略，“十二五”和“十三五”期間，累計完成城鎮低效用地再開發750萬畝、農村建設用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用300萬畝。
這是建設用地供給思路的重要轉變，旨在引導城鄉建設用地從立足增量擴張轉向存量挖潛，通過推動建設用地在城鎮和農村內部、城鄉之間合理流動，實現存量建設用地的布局優化，從而保障經濟社會發展的合理用地需求。
我國存量建設用地數量巨大、利用粗放，加強內涵挖潛勢在必行
改革開放以來，隨著各項建設活動全面開展，特別是工業化、城鎮化相繼步入快速發展階段后，我國建設用地規模迅速增加。
以外延擴張為主要特點的建設活動帶來了不容忽視的土地利用浪費和用地格局失序問題。一方面，用地粗放現象比較嚴重：2000～2010年間，人均城鎮工礦用地面積從130平方米上升到142平方米，新城、新區建設的低密度、分散化態勢明顯；農村人均建設用地面積居高不下，一些地方的空心村、村內空閑用地比重達10%～15%；工業用地產出率明顯低于發達國家同期水平，以產出率較高的上海為例，2010年產出為13.4億元/平方公里，僅為上世紀80年代紐約和東京的1/3和1/7。另一方面，土地利用格局不合理：城鄉建設用地結構調整進展較慢，2001～2010年，大規模農村人口轉移進城，農村建設用地不但沒有減少，反而增加了3000萬畝。城市內部用地結構不盡合理，城鎮工業用地比例偏高，2010年全國城鎮存量用地中工業用地比例高達26%，珠三角、長三角等一些制造業發達地區工業用地比例超過40%，個別地區甚至超過50%。
面對保障糧食安全和建設生態文明的硬約束，以及建設用地總量已經相當龐大的現狀，我國的工業化城鎮化發展，外延擴張的習慣模式難以為繼。出路何在？換個角度看，存量建設用地本身也是可以再度開發利用的資源，特別是，巨量存量建設用地的粗放利用和格局失序給加強節地挖潛提供了巨大空間。這就要求我們，把保障科學發展的著力點從占用土地為主轉到優化土地利用格局、提高土地利用效率上來，特別是要通過科學的空間騰挪來釋放存量建設用地潛力。
三項試點工作相繼開展、成效明顯，流量的盤活促進了存量的挖潛
從2005年開始，國土資源部相繼組織部分省市開展了城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地復墾利用三項試點工作，旨在通過設置新增建設用地與調減存量用地相掛鉤的流量指標、建立低效用地盤活利用激勵機制，以土地整治為平臺和抓手，大力推進存量建設用地內涵挖潛，以土地管理制度改革創新和制度供給，破解保障發展和保護資源“兩難”。
為了規范有序推進三項試點工作，國土資源部在相關方面做出了嚴格要求。在試點范圍選擇上，三項試點都要經過國土資源部批準，并在批復確定的市、縣范圍內進行，任何地方未經批準不得開展試點或擅自擴大試點范圍。在試點規模控制上，增減掛鉤要嚴格依據國家下達的周轉指標組織開展試點工作，防止突破試點規模；工礦廢棄地復墾利用試點要按照國家下達的年度控制規模實施，完成復墾并經驗收合格需要“建新”的按程序申請掛鉤指標；城鎮低效用地再開發試點要根據專項規劃和地方實際，合理制訂年度實施方案，明確改造開發的規模、強度和方向。在試點項目設置上，增減掛鉤與工礦廢棄地復墾利用試點項目區要符合土地利用總體規劃、土地整治規劃和相關專項規劃，項目區實行整體審批；城鎮低效用地試點項目要經省級國土資源部門批準，并要做好與控制性詳細規劃等協調銜接。在試點監管上，要按照全程動態監管要求，結合國土資源綜合監管平臺建設，加強三項試點管理信息化建設，建立相關數據庫，及時將現狀調查評價、專項規劃、項目區審批、指標使用、拆舊復墾、竣工驗收等情況上圖入庫和在線備案，實施實時、動態、全程監管。在試點風險防范上，要開展試點政策風險評估工作，提出防范措施，確保試點規范開展。除了上述總體要求，各項試點還要符合針對各自特點的政策要求。
各地嚴格按照國土資源部有關要求，在加強組織領導和部門協調的前提下，規范有序推進相關試點工作，取得了積極成效。一是促進了耕地資源保護。在拓展建設用地空間的同時，并沒有導致耕地尤其是優質良田的減少，還促進了耕地保護和農業現代化發展。二是促進了節約集約用地。通過調整優化建設用地布局、促進建設用地高效配置，提高了土地利用效率和效益。三是推動了生態文明建設。三項試點工作不僅降低了地耗，還直接改善了農村和城鎮人居環境，推動了礦山環境治理恢復，促進了資源節約型、環境友好型社會建設。
部署開展三大行動，保障合理用地需求、促進發展方式轉變
《指導意見》提出，在確保城鄉建設用地總量穩定、新增建設用地規模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發等流量指標，統籌保障建設用地供給。下一步，要著力發揮政策整合效應，推動各地將“三項試點”轉為大力推進節約集約用地的“三大行動”。
因地制宜盤活農村建設用地，圍繞新農村建設和農業現代化發展，堅持政府統一組織和農民主體地位，以農村土地確權登記為前提，科學編制鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮建設規劃和土地整治規劃，統籌運用土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、集體土地股份制改革等政策手段，整合涉地資金和項目，推進田、水、路、林、村綜合整治，促進農村低效和空閑土地盤活利用，改善農村生產生活條件和農村人居環境。要合理確定項目區內城鄉建新用地比例，優先安排被搬遷農民安置、農村公共設施和非農產業發展等建設用地，支持農村地區發展和農民就近轉移就業；要以切實維護農民權益為出發點和落腳點，尊重農民意愿，按照因地制宜、分類指導、規劃先行、循序漸進的要求積極穩妥推進，保持鄉村特色，防止大拆大建；要合理分配增減掛鉤增值收益，明確收益主體，規范收益用途，及時將增減掛鉤所獲增值收益返還農村，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件。下一步，可考慮適當調整增減掛鉤范圍，對于扶貧開發、生態移民等，探索在省域內開展，增加掛鉤收益。待條件成熟還將推動增減掛鉤由試點轉為常規工作，穩定政策預期，發揮地方能動性。
積極推進工礦區土地復墾利用，要按照生態文明建設和工礦區可持續發展的要求，堅持強化主體責任與完善激勵機制相結合，選擇工礦區面積比較集中、具備較大復墾潛力的地區，整合工礦廢棄地復墾利用、綠色礦業發展示范區和礦山環境恢復治理等政策手段，全面推進新建在建礦山地質環境治理恢復和歷史遺留工礦廢棄地復墾，改善礦區生態環境，提高礦區土地節約集約利用水平。今后，工礦廢棄地復墾利用試點將按照納入計劃統籌、常態化管理方式規范有序推進，確保建設用地規模不增加、耕地綜合生產能力有提高、生態環境有改善，工礦廢棄地得到盤活利用。
大力推進城鎮低效用地再開發，要以服務新型城鎮化、促進產業結構調整和轉型升級為著力點，創新存量建設用地利用和管理制度，堅持規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享、嚴格監管的原則，積極穩妥推進舊城鎮、舊工廠和“城中村”改造，提升城鎮用地人口、產業承載能力。要統籌考慮產業結構調整、城市功能提升、人居環境改善、歷史人文傳承等因素，合理確定再開發范圍，優先安排一定比例用地用于基礎設施、市政設施、公益事業等公共設施建設，促進歷史文化遺產和歷史文化建筑保護，統籌安排產業用地；要結合城市棚戶區改造，建立合理利益分配機制，引導和規范社會資本參與，采取協商收回、收購儲備等方式，推進“舊城鎮”改造；原依法取得的工業用地改造后提高容積率但不改變用途的，不再追繳土地價款，鼓勵“舊工廠”改造和產業升級；充分尊重權利人的意愿，鼓勵采取自主開發、聯合開發、收購開發等模式，分類推動“城中村”改造。國土資源部每年提出城鎮低效用地再開發總量，納入國家計劃后分解下達，作為指導性計劃，由有關省（區、市）統籌安排，市縣據此組織編制再開發項目方案。
（執筆人：劉新衛 楊磊）
