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《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》解讀之四
發布時間：
2014-12-26 12:00
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全面推進節地評價 助推節約集約用地
為深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，切實解決土地粗放利用和浪費問題，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，推動生態文明建設和新型城鎮化，2014年9月12日，國土資源部印發了《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出推進土地節約集約利用的總體要求和嚴格用地規模管控等7項重點任務，為深入推進節約集約用地管理工作指明了方向。《指導意見》提出要“全面推進節約集約用地評價”工作，這是繼《國土資源部關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》和《節約集約利用土地規定》后，對節地評價制度體系的進一步完善和細化，對節地評價工作要求和具體任務的進一步明確。對于《指導意見》中節約集約用地評價相關內容的理解和把握，可以概況為“一個重要基礎、三個層次評價、四項重點任務”。
一個重要基礎：即節地評價是促進節約集約用地的重要基礎性工作。
節約集約用地評價是依據有關法規、政策、規劃、標準，針對特定目標、預期效果和管理需求，在相關調查基礎上，客觀評價土地資源節約集約利用現實狀況和目標實現程度，找出存在不足，明確改進方向，提出促進節約集約用地對策措施的過程。節地評價在實現節約集約用地中的作用發揮是一個間接過程，評價工作本身并不能直接提高節約集約用地水平，而是要通過后續的政策、措施、技術手段和具體開發利用行為等實現節約集約用地。促進節約集約用地是節地評價的根本目的，基于真實客觀評價結果制定的政策和措施才更具有針對性、有效性。
節地評價是實現節約集約用地的重要基礎和前提，其在促進節約集約用地方面的基礎性作用主要表現為：一是通過基礎調查，了解土地節約集約利用現實狀況，摸清節約集約用地家底。
二是根據評價指標和技術方法，對土地節約集約利用水平進行評價，客觀評估土地利用現狀水平與特定目標、預期節地效果間的差距，找出存在問題和不足，明確改進和提升方向，為擬定針對性對策措施、制定節地控制標準和開展相應考核等提供依據。三是根據存在的差距測算節約集約用地潛力，掌握可以挖掘的用地潛力規模與空間布局，為制定挖潛改造方案、實施土地收儲、制定土地供應計劃、編制相關規劃等具體業務實踐提供決策支撐。四是在項目可研環節對部分工程建設項目進行節地評價，從項目用地源頭上嚴格控制用地規模，引導工程建設項目節約集約利用土地，推動土地使用標準體系的不斷豐富和完善。五是對典型經驗進行總結，提煉、整合先進節地經驗與典型模式，為條件相似地區或項目提供參考和借鑒。
3個層次評價：即節地評價工作體系涵蓋宏觀、中觀和微觀3個層次。
宏觀層次突出以行政轄區整體為評價單元的節地評價，包括單位國內生產總值建設用地下降目標評價和城市的區域建設用地節約集約利用狀況評價。宏觀層次節地評價側重于揭示行政單元的節地目標實現程度和建設用地整體承載水平、變化趨勢以及區域間的比較差異，為制定宏觀調控政策提供決策支撐。其中，單位國內生產總值建設用地下降目標評價是針對一定時期內的單位國內生產總值建設用地下降目標要求，開展的單一性目標考核評價，要求將國家目標逐級分解到省、市、縣，采取“年度評估、五年考核”的方式組織開展；區域建設用地節約集約利用狀況評價是針對市、縣轄區建設用地節約集約利用整體狀況，開展的綜合性節地評價，采用建設用地利用強度、增長耗地、用地彈性和管理績效等因子對節約集約用地水平進行綜合考量。
中觀層次突出以功能區或不同用途土地為評價單元的節地評價，包括城市的中心城區建設用地集約利用潛力評價和開發區土地集約利用評價。中觀層次節地評價側重于摸清不同功能區或不同用途土地的集約利用程度、潛力狀況和空間分布，提出節約集約用地對策措施，服務于城市相關規劃編制、用地供應、土地收儲、更新改造和開發區升級、擴區、區位調整、退出等用地管理實踐。中觀層次評價主要根據土地功能用途、利用特點和管理要求，分別采用利用強度、投入水平、產出效益等因子對不同功能區或不同用途土地的節約集約用地水平進行綜合考量，測算集約利用潛力。
微觀層次強調以單體工程建設項目為評價單元的節地評價，是前置的預期節地效果評價。項目節地評價側重于結合項目建設必要性、規劃布局合理性、工藝水平先進性、節地技術措施可行性、同類項目用地比較等定性分析和用地規模、結構、利用強度、產出效益等定量評價結果，對工程建設項目預期節地效果進行綜合考量，作為嚴格核定國家和地方尚未編制用地標準以及國家和地方已編制用地標準但因安全生產、地形地貌、工藝技術有特殊要求需要突破標準的建設項目用地規模的重要依據。
四項重點任務：即《指導意見》明確了當前重點推進的四項節地評價工作任務。
一是持續開展單位國內生產總值建設用地下降目標評價。完成“十二五”期間下降目標的年度評價與考核；研究完善目標制定、分解的技術方法和評價考核的工作規則，推動“十三五”評價工作開展。二是深入開展開發區土地集約利用評價。全面完成2014年度開發區土地集約利用評價工作；2016年后，按照“一年一次更新評價、三年一次全面評價”的總體工作安排，有序推進各年度的開發區土地集約利用評價與更新工作。三是穩步推進城市建設用地節約集約利用評價。根據《國土資源部關于部署開展全國城市建設用地節約集約利用評價工作的通知》要求，利用5年時間完成全國80%地級以上城市和60%縣級市的建設用地節約集約利用初始評價；持續開展區域建設用地節約集約利用狀況年度更新評價，適時開展部分城市的中心城區建設用地集約利用潛力更新評價，完善城市節地評價制度和工作機制。四是加快建立工程建設項目節地評價制度。結合地方實踐探索，研究制定工程建設項目節地評價技術標準規范，明確項目節地評價的范圍、原則、實施程序、技術步驟和評價方法，切實加強項目節約集約用地源頭控制。
節約集約用地評價是國土資源管理的一項基礎性工作，是構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”國土資源管理新格局的重要平臺，是凝聚各方合力推進土地節約集約利用的有效手段。新時期，應始終堅持評價的基礎性地位，健全完善評價工作機制和技術體系，全面推進節地評價工作，使其在促進土地資源節約集約利用過程中發揮更大作用。
