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《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》解讀之六
發布時間：
2014-12-26 12:00
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加強節地技術和模式的推廣應用
科學技術是第一生產力，推廣應用節地技術和模式是對節約集約用地的有力支撐。國土資源部十分重視這項工作，近年來積極部署開展節地技術和模式研究、總結、提煉和推廣示范應用。2014年9月12日國土資源部發布《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確提出要“推廣應用節地技術和模式”及“研究制定激勵配套政策”。
什么是節地技術和節地模式
節地技術是指能夠帶來減少土地占用、提高土地利用效率效果的技術，既包括節約用地，也包括集約用地。節地模式則是人們在節約集約利用土地的實踐中所采取的一系列技術、管理手段和政策措施在時空上的優化組合形式，是對節地實踐進行的理論概括。節地技術和節地模式可以從不同角度進行分類。從技術二元論角度，節地技術可分為由物質載體實現的工程技術等“硬技術”與管理科學技術為代表的“軟技術”。從產業或行業角度，節地技術可分為農業節地技術、工業節地技術、建筑業節地技術、第三產業節地技術等。還可以按土地用途以及區域分類，如城市節地技術、農村節地技術和城鄉結合部節地技術等。
加強節地技術和模式推廣應用，促進土地節約集約利用
《指導意見》指出，“推廣應用節地技術和模式，及時總結提煉各類有利于節約集約用地的建造技術和利用模式，完善激勵機制和政策，加大推廣應用力度。”發展節地技術、模式是國際土地可持續利用的重要領域，“精明增長”、“緊湊城市”、土地立體開發利用等節地技術和模式在西方發達國家越來越得到重視和實際應用。在我國，各領域、各行業也涌現出一批節地技術、模式。
2013年國土資源部對各地節約集約用地實踐中涌現的節地技術和模式進行了梳理歸納，提煉出了節地效果明顯、推廣應用前景良好的7個類型、66個技術和模式，涉及交通、建筑、工業、礦業、農業、商業、公共設施等領域。《指導意見》著重從城市用地、工業用地、基礎設施用地、農用地等方面提出了推廣應用節地技術和模式：
一是“重點推廣城市公交場站、大型批發市場、會展和文體中心、城市新區建設中的地上地下空間立體開發、綜合利用、無縫銜接等節地技術和節地模式，鼓勵城市內涵發展。”這主要通過平面節地（向地面集中要密度）和立體開發節地（向地上地下立體空間要高度、深度），提高土地利用強度。立體開發節地技術和模式是利用土地的地表、地表上空和地下進行各種建設，地上空間的利用方式主要有高層建筑、高架橋以及立交橋等。地下空間的利用方式包括，把城市交通（地鐵和軌道交通、地下快速路、越江和越海灣隧道）、設施（如各類管線、停車庫、污水處理廠、商場、餐飲、休閑娛樂等）盡可能轉入地下，從而實現土地的多重利用，提高土地利用效率。湖南長沙新河三角洲開發建設采用的人車豎向分流節地模式就是這一技術、模式典型，核心就是把城市“架”起來，以立體的方式實現步行、自行車、公交車、小汽車、停車等五套獨立的、相互完全不干擾的交通系統。
二是“加快推廣標準廠房等節地技術和模式，降低工業項目占地規模。”標準廠房，尤其是多層標準廠房具有占地面積少、節約用地、節約投資等特點。標準廠房主要適用于勞動密集型輕工行業。如紡織、服裝、針織、制鞋、食品、印刷、光學、無線電、半導體以及輕型機械制造及各種輕工業等。代表性范例如蘇州工業園區新蘇工業坊標準廠房、江蘇太倉明輝化纖科技股份有限公司項目等。
三是“引導鐵路、公路、水利等基礎設施建設采取措施，減少工程用地和取棄土用地。”鐵路、公路、水利節地技術和模式包括從規劃、設計、施工、土地復墾等環節，如在功能布局上盡可能“線網統籌”、創建“混合型客運樞紐車站綜合體”，將站點與其他生產單位集中布置，減少土地占用；在線路走向上盡量并行既有鐵路、公路等通道，減少對城市的分割和干擾，盡量避開成片占用基本農田；在線路平縱斷面設計上盡量減少高填、深挖和長路塹等產生大量土方的工程；在橋梁設計上采用“以橋代路”，在隧道設計上盡量避免開挖大量土地；在工程取土上采用集中取棄土、合理調配取棄土及爭取棄土不征地，同時做好整治與綠化；水利設施渠系建筑物在保證安全耐用前提下，應盡量采用輕、薄、巧的結構形式來縮小占地等。代表性的范例如安徽合肥高鐵南站綜合交通樞紐建設項目、江西南昌西客站南北廣場項目“線側+高架候車”節地模式等。
四是“推進鹽堿地、污染地、工礦廢棄地的治理與生態修復技術創新，加強暗管改堿節地技術研發和應用，實現土地循環利用。”國土資源部土地整治中心研發的“鹽堿地暗管改堿與生態修復”技術將傳統的農田灌排渠系用暗管替代埋入地下，同時輔助以激光精平等現代技術，從而達到節約溝渠占地，擴大田塊規模，為機械化、規模化經營提供基礎保障。該技術在山東東營示范區和河北滄州示范區實現節地20%、節水16%以上。
研究制定激勵配套政策，推動節地技術模式的研制推廣
《指導意見》提出，“加大節地技術和節地模式的配套政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地價格等方面，制定鼓勵政策，形成節約集約用地的激勵機制”，并從土地價款、土地使用稅差別化征收及供地文件和土地使用合同等方面提出了明確的指導政策。
制定促進節地技術和節地模式的配套政策要從實際出發，區別對待，加強政策供給。對相對比較成熟，在實踐中已取得實效的一些經驗，要總結、提煉和規范，形成新的政策制度，加大實施力度。如“對現有工業項目不改變用途前提下提高利用率和新建工業項目建筑容積率超過國家、省、市規定容積率部分的，不再增收土地價款。”在國土資源部發布的《節約集約利用土地規定》中已有明確規定，一些地方也出臺了相應文件。如《浙江省人民政府關于切實推進節約集約利用土地的若干意見》（浙政發[2008]3號）規定：“對符合規劃、不改變土地用途，在企業原有建設用地上加層改造、提高建筑容積率的，不再增收土地價款，并減免城市建設配套費。對新增工業用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標部分，不再增收土地價款。”陜西、上海、重慶等地也先后制定相似政策。另外一類政策則處于探索、完善階段，需要繼續深化推進并逐步規范，如實行土地使用稅差別化征收及將節地技術和模式納入供地文件和土地使用合同等政策。
下一步還要從健全相關法規、完善相關規劃、發揮市場配置資源的決定性作用等方面，加強節地技術和節地模式的政策供給，鼓勵各地在實踐中積極探索，建立完善激勵機制，逐步形成節地技術和節地模式政策體系，推進土地節約集約利用。（執筆人：呂賓、楊景勝）
