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經濟發展新常態 “三農”改革新落點——從中央兩大會議精神透視2015年國土資源管理方向
發布時間：
2015-01-22 12:00
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2014年末，中央經濟工作會議、中央農村工作會議相繼召開，前者定調了經濟發展新常態的大邏輯，后者部署了新常態背景下加快推進農業現代化的新任務。會議精神中關于糧食安全、新型城鎮化、農地流轉、城鄉統籌等一系列內容，與國土資源管理工作息息相關。
2015年是全面完成“十二五”規劃的收官之年，也是全面推進依法治國的開局之年。仔細閱讀會議文件，不難發現，會議精神已經為明年國土資源管理工作指明了方向。如何讓這些深思熟慮的執政理念轉化為助推發展的有力行動，成為擺在國土資源部門面前的問題。本期將對中央兩大會議精神進行梳理和要點解讀，謹供參考交流。
我國環境承載能力已近上限
□中央精神：
中央經濟工作會議提出，準確把握經濟發展新常態，環境承載能力已經達到或接近上限，必須推動形成綠色低碳循環發展新方式。
□專家看點：
國務院發展研究中心研究員周宏春指出，現在“環境承載能力已經達到或接近上限”被認為是我國經濟新常態的特征之一。環境承載能力是一個相對概念，是對一定技術經濟條件下生態環境承載人類生產、生活活動能力的一種度量。
保持環境承載能力的可持續性，既可以是以同樣的環境承載能力，支撐更多人口的生存和發展，也可以是拓展環境承載能力，滿足人類發展的基本需求。在發展中保護，在保護中發展，是增強環境承載能力可持續性的基本途徑。
改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，卻也付出了極為慘痛的資源環境代價。資源約束趨緊，環境污染加重，生態系統退化，就是“現在環境承載能力已經達到或接近上限”的具體表現。
為此，周宏春進一步指出，“必須以制度保障我國環境承載能力的可持續性。在劃定控管紅線的基礎上，加強土地資源節約集約利用，綜合開發與循環利用礦產資源。同時，按照減量化、再利用、資源化的原則，形成循環發展模式，推動能源生產和消費革命，并加強自然資源綜合管理。”
讓透支的資源環境休養生息
□中央精神：
中央農村工作會議提出，建設資源節約、環境友好農業。綜合施策，減少農業投入品過量使用，逐步退出超過資源環境承載能力的生產，推進農業廢棄物轉化利用，促進受損生態環境修復治理，加強耕地質量建設，嚴格保護耕地和水資源。
□專家看點：
“過去農業發展方式粗放，盡管糧食生產取得了十一連增的成就，但也付出了巨大的代價。”國務院發展研究中心研究員徐小青說。據介紹，我國每公頃土地使用的化肥是世界平均水平的4倍以上，造成土壤和水體污染不斷加劇；每年農藥用量約為180萬噸，利用率卻不到30%；每年使用的塑料薄膜約為240萬噸，但能回收的不到140萬噸。農業生態環境面臨前所未有的壓力和挑戰。
徐小青認為，現代農業必須是資源節約、環境友好的農業，要堅持保護和治理并重，讓那些透支的農業資源、環境得到休養生息。為此，一方面要加大耕地、水、草原、水域灘涂等的保護力度，另一方面要強化農業環境突出問題治理。“中央今年已經啟動土壤重金屬污染治理修復、流域面源污染治理等試點工作，相信隨著投入的逐步增加、認識的逐步深化，我國農業將逐步實現可持續發展。”
推進城鎮化要有歷史耐心
□中央精神：
中央經濟工作會議首次提出了經濟發展空間的概念，并將城鎮化健康發展作為優化經濟發展空間的重要內容。其中特別指出，推進城鎮化健康發展要有歷史耐心，不要急于求成。
□專家看點：
中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才表示，城鎮化不能孤立地發展，也不能搞“造城運動”。以前“大、快、趕、上”，往往欲速則不達，造成房地產市場的泡沫，多地出現“空城”、“鬼城”，正是城鎮化和產業結合不好的“后遺癥”。將城鎮化納入經濟發展空間的合理布局，可以避免跟產業、跟地域結合不好的“千城一面”，避免“空城”、“鬼城”現象。
同時，徐洪才表示，中央經濟工作會議的提法不會降低城鎮化的發展速度，也不會影響城鎮化發展目標的實現。城鎮化水平在超過50%未達到70%前這段時期是快速發展和機遇期，速度不太可能降下來。
不過他強調，完成城鎮化的目標，要進行改革和創新，突破一些體制機制的障礙。“城鎮化的推進一定要與各方面改革配合好。戶籍制度改革、社會保障、土地制度改革等都要配套推進。”他建議，養老、醫療、教育、交通和轉移支出都得跟上，加大金融創新，特別是直接融資和政策性金融對三農的支持，這一系列的配套和改革是系統性工程。
新型城鎮化帶動農業現代化
□中央精神：
中央農村工作會議提出，發揮好新型城鎮化對農業現代化的輻射帶動作用。著力解決好現有“三個1億人”問題，創新以城帶鄉、以工促農方式，引導城市現代生產要素向農業農村流動，多渠道促進農民增收。
□專家看點：
中國科學院地理科學與資源研究所研究員龍花樓指出，與我國長期城鄉二元結構并存的鄉村發展制度不穩、機制不活，農業與農村發展基礎設施欠賬太多，使得推進工業化、城鎮化和農業現代化缺乏重要的抓手和空間支撐平臺，嚴重影響了城鄉一體化發展進程。
他建議，應依托土地綜合整治平臺，重構鄉村生產、生活、生態空間，統籌城鄉二元發展，實現以城帶鄉、以工促農。
鄉村空間是城鄉一體化發展的根基，是優化城鄉空間結構、推進統籌發展的綜合途徑。鄉村空間重構，是一種在快速工業化和城鎮化進程中，農村地區社會經濟結構的重新塑造和鄉村地域上生產、生活和生態空間的優化調整乃至根本性變革的過程，其內涵包括產業發展集聚、農民居住集中和資源利用集約三個方面。
為此，他指出，“亟須通過開展農村土地綜合整治，主要包括農用地整治、‘空心村’整治和工礦用地整治，重構鄉村生產、生活和生態空間，為推進新型城鎮化和城鄉一體化發展搭建新平臺。然而，優化重構鄉村集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間和山清水秀的生態空間，有賴于區域農村土地整治工程技術、政策機制與模式的創新。”
加快轉變農業發展方式
□中央精神：
中央經濟工作會議提出，要堅定不移加快轉變農業發展方式，盡快轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。要完善農村土地經營權流轉政策，搞好土地承包經營權確權登記頒證工作，健全公開規范的土地流轉市場。
□專家看點：
中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英說，“中央經濟工作會議提出的加快轉變農業發展方式，意義十分重大。如果不努力降低我國的農業生產成本，提高我國農產品在國際市場上的競爭力，我們將肩扛高恩格爾系數生活方式，無法提升國民生活品質。”
為此，他認為解決這個問題的辦法有三個：一是變革農業生產經營組織體系，大力發展家庭農場，并在家庭農場發展的基礎上發展跨區域的大型農業專業合作社，使農產品流通領域的一部分利潤留在農民手里。而明晰土地財產權，促進土地流轉，是實現這一目標的基本手段。二是變革農業技術進步模式，大力發展勞動替代技術和節水技術，以降低農業綜合成本。有一定經營規模的家庭農場主，才有采用先進農業技術的積極性。三是改革財政支農體制，提高國家財政支農的效率。建立農業保護區，實行專業農戶注冊登記制度，有助于提高財政支農的瞄準度。
以四個導向調整農業結構
□中央精神：
中央農村工作會議提出，大力發展農業產業化。在穩定糧食生產基礎上，積極推進農業結構調整，依靠科技支撐，由“生產導向”向“消費導向”轉變，由單純在耕地上想辦法到面向整個國土資源做文章，構建優勢區域布局和專業生產格局，加快推進農牧結合。要把產業鏈、價值鏈等現代產業組織方式引入農業，促進一二三產業融合互動。
□專家看點：
中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥說，“經濟步入新常態，服務業比重上升，農業也需要抓住這一機遇轉型升級，進一步開發農業的多功能性，不再局限于一產，要促進一二三產業融合互動。”
三產融合是農業發展的一大趨勢，日本、韓國等東亞國家已經探索出比較成熟的發展經驗。盡管我國是農業大國，但農業區域比較優勢還沒有充分發揮，農業產業鏈條不完整、不銜接仍是軟肋，生產、加工、流通、消費脫節，市場競爭力不強。
因此，會議提出四個導向：由“生產導向”向“消費導向”轉變，由單純在耕地上想辦法到面向整個國土資源做文章，構建優勢區域布局和專業生產格局，加快推進農牧結合。他建議，進一步優化農業區域布局，著力打造大宗農產品優勢產業帶。進一步優化種養業結構，引導農民以市場為導向，發展適銷對路的優質特色農產品，形成糧飼兼顧、農牧結合的新型農業結構。
堅決禁止耕地“非農化”流轉
□中央精神：
中央農村工作會議提出，積極發展多種形式適度規模經營，要引導和規范土地經營權有序流轉，發展各類新型農業經營主體，堅持以糧食和農業為主，避免“非糧化”，堅決禁止耕地“非農化”。
□專家看點：
“我國人多地少，戶均耕地規模小，勞動生產率水平較低，隨著農民非農就業收入不斷提高，從事農業的意愿會不斷下降。”南京農業大學教授周應恒表示，發展農業適度規模經營是實現農業現代化的必然選擇。
據統計，2013年全國農民工數量近2.7億人，約占農村勞動力總數的45%。要解決“誰來種地”難題，發展適度規模經營是農業現代化的必然選擇。
針對土地經營權流轉出現的問題，中央農村工作會議也指出，堅持以糧食和農業為主，避免“非糧化”，堅決禁止耕地“非農化”。中國人民大學教授鄭風田表示，在當前土地流轉過程中要保護農民的承包權，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包戶自主決定。同時要堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。
“促進農村土地流轉對現代農業的規模經營意義重大，但必須以土地用途管制為前提條件。在流轉過程中一定要尊重農民的土地權益，不能改變土地的用途。只有這樣，土地流轉才能健康發展。”鄭風田說。
首次提出“人的新農村”概念
□中央精神：
中央農村工作會議提出，積極穩妥推進新農村建設，加快改善人居環境，提高農民素質，推動“物的新農村”和“人的新農村”建設齊頭并進。
□專家看點：
國務院發展研究中心研究員程國強認為，“物的新農村”是指道路、飲水、電力設施和住房條件等人居環境的改善。推進“人的新農村”建設是指建立健全農村基本公共服務、關愛農村“三留守”群體、留住鄉土文化和建設農村的生態文明。中央農村工作會議首次提出“人的新農村”，凸顯中央對新農村建設的更高要求。
長期以來，我國在“物的新農村”方面關注較多，對“人的新農村”建設和關注不夠。同時，近年來農村出現了新情況，農民外出打工導致 “空心村”增加，“三留守”問題突出，“人的新農村”建設亟須提到日程上來。
對于如何推進“人的新農村”建設，程國強認為，一要建立農村留守老人、兒童、婦女的關愛服務體系，建立健全養老、教育、醫療等農村公共服務，讓“三留守”有依靠、有保障；二要做好農村傳統文化、鄉土文化的保護，不讓農村變成荒蕪的農村、留守的農村和記憶中的故園；三要做好農村生態環境的治理和保護，建設農村生態文明。（轉載/陳長平）
（原文發表于中國國土資源報）
