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財新網：集體建設用地市場改革之難在政府經營土地
發布時間：
2015-01-19 12:00
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黨的十七屆三中全會提出了“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向,十八屆三中全會進一步明確要“建立城鄉統一的建設用地市場”。但目前進展緩慢。那么，癥結何在？如何推進中央的這一改革決定落實到位？本網邀請了土地問題研究專家，中國土地學會副理事長黃小虎用四篇文章系統梳理了集體建設用地市場自建國以來的情況，分析了阻礙集體建設用地入市的癥結，提出具體的改革建議。
——編者按
早期的爭議暫且不論，2008年黨的十七屆三中全會《決定》公布以后，社會各界對建立城鄉統一的建設用地市場的改革，寄予極大期望，要求修改土地管理法的呼聲日高。但直到十八大召開，這方面的改革卻是“只聞樓梯響，不見人下來。”改革之難，修法之難，難在哪里？
簡要地說，存在著法律障礙、理論障礙和制度障礙。具體一點說，允許集體建設用地進入市場，會與有關城市土地國家所有的法律規定相抵觸；會挑戰諸如“土地漲價歸公”等長期流行的理論觀念；還會與政府經營土地的職能發生沖突，改變業已形成的利益格局。顯然，牽動面之廣、之大，絕非土地管理法改幾句文字就能解決的。
三大障礙中，最根本、最深層次的問題，是政府管理部門承擔經營土地職能，集“裁判員”和“運動員”于一身，在市場上與民爭利。下面，著重探討一下這方面的問題。
政府經營土地，世界各國的法律、制度都是禁止的。我國的政府經營土地制度，是在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中逐步形成的，有其歷史的原因。上世紀80年代中后期成立國家土地管理局，負責統管全國城鄉地政，一方面加大耕地保護的力度，另一方面在城市逐步推行有償使用土地的改革。但國土局作為副部級機構，權威不夠。在長期計劃經濟的慣性作用下，許多地方政府和一些中央政府部門，不買國土局的賬，不愿實行有償用地制度，改革進展緩慢。盡管當時已有研究提出，應把土地管理職能與土地經營職能分設，但那還只是少數人基于理論分析得出的認識，而現實中的主要矛盾，則是如何推進國有土地有償使用制度改革。在這種情況下，凡試驗或實施國有土地有償使用制度改革的地方，都順理成章地由土地管理部門承擔起國有土地的經營職能，集裁判員（管理）與運動員（經營）于一身，可以說是一種歷史的必然選擇。
1998年政府機構改革，成立了國土資源部，土地管理升格了，各地方換屆后新上來的領導干部，多沒有計劃經濟時期無償用地的歷史包袱，城市土地有償使用制度才在全國全面確立，政府經營土地的局面也隨之全面形成，有關職能也越來越強化。1994年開始的分稅制改革，使地方政府可直接支配的財力逐漸減少，而事權并沒有減少，政府仍然是城市建設投資的主體。為了保證對建設資金的需求，地方政府越來越倚重土地出讓收入，逐漸形成所謂第二財政即土地財政，后來又產生了政府以土地抵押的所謂土地金融。據劉守英等人2006年的研究，東部城市建設的資金構成，土地出讓收入約占30％，土地抵押融資約占60％；中西部的城市建設資金，土地出讓收入約占20％，土地收益權質押融資約占70％。為了保證政府的土地財政和土地金融收入最大化，一個合乎邏輯的選擇，是擴大征地范圍，不允許集體建設用地進入市場，這就是1998年土地管理法出臺的歷史背景和制度依據。
同樣合乎邏輯的是，現在要實施允許集體建設用地入市，進而建立城鄉統一的建設用地市場的改革，就必須徹底轉變政府經營土地的職能，使政府管理部門只做“裁判員”，不當“運動員”，不追求土地收入最大化。否則，集體土地入市改革就很難推進。2008年，黨的十七屆三中全會《決定》，重申了要推進征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場。之后，各級政府和有關方面，紛紛加大了理論務虛和實踐探索的力度。但幾年時間很快逝去，國家層面的改革最終還是沒能邁出步子。回頭反思，十七屆三中全會《決定》主要涉及農村改革，不是一個全面改革的決定，因而沒有觸及政府經營土地制度問題。結果是征地制度改革和建立城鄉統一的土地市場改革，也無法落實。
在我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，政府經營土地對于城市土地市場化改革，曾經發揮過正面的推動作用；在工業化和城鎮化的浪潮中，政府經營土地也有積極的貢獻。但是隨著歷史的演進，政府經營土地制度的弊端日益突出顯現，已經成為阻礙科學發展的一個主要制度障礙。
第一，政府經營土地，是保護耕地的國策和集約利用存量土地的方針不能得到落實的最主要原因。
保護耕地作為國策，提出多年了，城市存量土地集約利用，也提出多年了，但耕地并沒有保護住，各地方的城市建設，均走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。其中的最主要原因，是政府經營土地的制度，使地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集建設所需資金。征地多、賣地多的地方，“發展”就快，已是公開的秘密。表面看，是地方政府行為短期化，不顧長遠的發展，實際上，這是政府經營土地制度規范下的必然結果。任何人到地方政府的領導崗位上，都只能這樣做，而不可能有別的選擇。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。制度不改，保護耕地、節約集約利用資源的目標很難落實。
第二，政府經營土地，導致與民爭利，是社會分配不公的重要原因。
在市場經濟條件下，農民最大的財產，就是相關的土地權利。但現在農民的權利卻受到很大限制，包括農民不能分享被征收土地的增值收益，也包括不允許集體建設用地入市。原因就是政府經營土地與民爭利。社會產品的分配，以生產條件的分配為前提，農民的生產條件受到不合理的限制，在社會分配關系中的弱勢地位，也就不可能根本改變。
政府經營土地，使城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規劃，也不允許集體建設用開發房地產，使開發商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節衣縮食，是普遍的現象，由此產生嚴重的民生和社會問題。盡管近年來政府加大了保障性住房的建設力度，但恐怕也難以扭轉局面。因為保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建設所需的資金，相當部分還是政府賣地的收入。其結果，反而會加劇原本已經存在的矛盾。
第三，土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。
政府出讓土地，用地者（企業或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業或個人的負債與之相對應。因此，政府用土地財政收入搞建設，本質上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當的金融風險。
政府用土地向金融機構抵押或質押融資，近年來越來越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負債經營，用未來收益逐步償還，本質上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規模已經遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數屬于土地金融。其規模2009年已達11萬億元，為當年地方本級財政收入的3倍。2013年又升至近20萬億。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。導致這種局面的根源，是政府經營土地的制度。制度不改，難免會發生類似美歐那樣的債務、金融危機。
第四，政府經營土地，導致政府行為扭曲、失控。
政府經營土地，既是“裁判員”又是“運動員”的弊端，一是市場秩序混亂、不透明；二是為那些熱衷于以權謀私的政府官員提供了方便，助長了腐敗行為的滋生；三是使企業行為也發生扭曲，不少企業或自覺或被迫與政府官員套近乎、拉關系，甚至違法行賄。長此下去，企業之間也不能平等競爭，完善的市場經濟體制很難真正建立。
政府經營土地制度，使不同層級政府的職能發生錯位，降低了行政管理效率。中央和省級政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而城市政府，不論層級大小，都是直接掌管土地的，其職能是既有管理，又有經營。當經營與管理發生矛盾時，由于經營利益涉及地方發展，必然導致管理服從經營，而不是相反。我國與西方國家對經濟的宏觀調控，有很大的不同，西方國家主要是政府調控企業和個人，而我國則更多是中央政府調控地方政府。其原因之一，即在于此。
政府經營土地制度，還使社會對政府行為的監管出現盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。例如，近十幾年我國城市的建設與發展，取得了偉大成績，同時也存在不容忽視的問題。其中一個突出的問題是“樓堂館所”風起云涌，嚴重脫離中國作為發展中國家的實際。“樓堂館所”中最為搶眼的，又是政府辦公樓的建設。走遍中國大地，不管是沿海發達地區，還是中西部落后地區，普遍都可以看到，位置最好、最氣派、最豪華的建筑，不是學校、醫院，而是政府辦公大樓。圍繞著政府辦公樓的大廣場、大馬路、大花園等等，也已比比皆是。
奢靡之風長期盛行的一個重要的原因是，這些辦公樓建設使用的不是財政撥款，而是地方政府或部門自籌的資金。這些資金絕大部分來自于土地財政和土地金融，來自于政府經營土地的制度。由于不是財政撥款，有關上級的財政、投資、土地、建設、審計、機關事務等管理部門都疏于管理，助長了下級政府行為的失控和不正之風的漫延。也導致一些干部形成無所不能的觀念，養成為所欲為的霸氣，從根本上顛倒了“公仆”與“主人”的關系。
綜上所述，無論從哪個角度分析，要實現中央提出的各種改革任務，例如健全社會主義市場經濟體制，統一城鄉發展，保障民生，構建和諧社會，保護自然資源和生態環境，防范金融風險，以及反腐倡廉等等，都必須徹底改革政府經營土地制度，切實轉變政府管理部門經營土地的職能。這也是建立城鄉統一的建設用地市場的題中應有之意。■黃 小 虎|文
（陳長平/轉載，原文發表于財新網）
作者為中國土地學會副理事長
