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城市存量建設用地再開發案例與建議
發布時間：
2015-02-26 12:00
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當前，我國城市發展不是缺少建設用地，而是沒能利用好建設用地，如果能對存量用地進行改造、規劃和重新利用，將極大緩解城市發展需求與建設用地緊張的尖銳矛盾。可以說，城市存量建設用地的再開發成為了必然選擇。
國土資源部在廣東“三舊改造”經驗的基礎上，新增了10個省份進行城鎮存量建設用地再開發試點。中國土地勘測規劃院地政研究中心在廣東、湖北、江西、浙江等多個試點省份，開展了城市存量建設用地再開發的相關調研，了解到各地存在政府主導、市場主導和自組織等不同的再開發模式，而不同的模式下，實施成本和最終結果也是不同的。
江西南昌
社會效益突出 政府積極推動
萬壽宮街區位于南昌市舊城中心區，與南昌市商業中心——中山路相鄰，是南昌市唯一風貌保持較為完整的歷史街區，是最能代表豫章古文化、商貿文化、宗教文化、市井文化和古建筑藝術風格的“活化石”，有保留原貌的價值。改造前，該區域存在建筑破壞嚴重、事故隱患堪憂、布局散亂、設施陳舊等土地低效利用的現象。
根據城市規劃的要求，該區域與八一起義紀念館等地共同構成傳統風貌的特色街區，納入舊城歷史文化旅游系統之中，只能進行保護性開發和利用，不得進行大規模的商業開發。在經濟利益有限的情況下，該區域棚戶區改造在政府的主導下進行。萬壽宮街區棚戶區改造項目需征收房屋建筑面積8.05萬平方米，被征收戶數約1176戶。為了維護城市傳統風貌特色，保護歷史文化街區、歷史建筑以及不可移動文物，在規劃中該區域并未安排居住用地，僅規劃了商業服務業設施用地。產權置換只能異地進行，原使用權人也可以選擇貨幣補償。在確定補償標準時，本著讓利于民的原則，制定了優惠政策最大化的房屋征收補償方案。
2013年10月29日，萬壽宮街區棚戶區改造項目公布了房屋評估價，由于補償標準很高且提前簽約有物質獎勵，因此協商補償工作快速推進，僅花一個多月就基本完成房屋征收工作。
>>點評
萬壽宮項目不僅保護了歷史文化街區，還促進了該片區旅游業的發展。可以預期土地利用的經濟收益和社會收益在再開發后都將得到顯著提高。
由于采取了較高的補償標準，補償協商過程十分順利，項目在一個多月之內就完成了全部的房屋征收工作。政府投入的人力資源、時間等社會成本屬于可控范圍，實施效率較高。
在利益分配方面，原使用權人獲得了超過市場價值的補償，政府盡管承擔了較高成本，但卻將位于城市中心區價值高昂的商業用地納入儲備，并且隨著歷史文化街區環境的改善，未來的旅游、商貿收入也不容忽視。
廣東深圳
政府先期整理 投資大戶跟進
沙湖社區位于深圳坪山新區和鹽田區之間，連接兩區的交通要道——坪鹽通道從這里通過，具有地理位置的優勢，按規劃將打造成為坪山新區門戶節點，形成“一心、兩軸、三區”的空間結構，“一心”為旅游服務中心，“兩軸”分別為自然景觀軸線和人文景觀軸線，“三區”包括門戶區、產業發展區和生活居住區。
該區域的土地權屬呈現出“碎片化”現象，現狀國有未出讓土地與社區掌握的未征收土地犬牙交錯、相互交織，這直接導致社區內可成片開發利用的土地少，歷史遺留問題多，難以支撐重點項目落地。
沙湖社區已建成區為143.49萬平方米，其中社區掌握的工業用地51.56萬平方米、居住用地64.10萬平方米。深圳市規土委坪山管理局與沙湖社區對合法用地面積進行了認定。對于合法用地，采取等面積土地置換補償，在合法用地區間中“就高不就低”，最終確定社區留用地規模為64萬平方米，規劃用途為二類居住用地和商業用地，共可建設220萬平方米房屋，產權均由社區和居民完全取得。
除此之外，原有的98萬平方米的建筑物還將按照2800元/平方米獲得貨幣補償用于重建，共計27.5億元。截至2014年8月底，當地政府已經與沙湖社區集體和居民達成了補償共識。
沙湖社區由破舊的城中村區域，規劃建設成為一個具有旅游、生態居住、創意產業、高新技術研發的綜合性現代化片區，憑借坪山新區門戶和緊鄰坪鹽通道的突出優勢，目前已經吸引了大批投資落戶，其中包括華誼兄弟文化影視城等了一大批市、區級重點項目和社會投資項目。
>>點評
這一過程中政府和原使用權人都獲得了相應的增值收益。
土地整備前沙湖社區股份公司的收入來源主要以出租33萬平方米廠房為主，年收益約3168萬元。整備后社區可獲得面積10.12萬平方米的商業物業和面積5.88萬平方米的辦公物業作為集體資產，年收益將達到1.32億元，是整備前的4.2倍。
政府雖然承擔了27.5億元的貨幣補償費成本，但卻收回了超過60萬平方米的儲備用地，用于住宅建設、產業布局、公共服務和基礎設施建設等，由于深圳土地資源緊張且該區域交通優勢良好，招商前景喜人，土地出讓收入和稅收收入將遠超政府付出的成本。
浙江平湖
企業“退低進高” 土地生出效益
位于浙江省東北部的平湖市，城鎮低效用地規模在728.96公頃至1093.45公頃之間。該市將實施“兩退兩進”（退低進高、退二進三）作為破解資源要素制約、助推經濟轉型升級的重要突破口和切入點，通過依法直接收回、企業兼并重組、企業跨行轉型、企業行內提升等方式，推進城鎮存量建設用地再開發。
平湖經濟開發區內的津上精密機床（浙江）有限公司，主要生產和銷售各種精密數控機床，效益良好而用地不足，而一路之隔的柯福樂紙機織物（浙江）有限公司連年虧損。前者遂采取購買方式，獲取后者的39畝工業用地，并保留了原先的廠房。其間，政府也提供了必要的幫助作用。當地建立了調查企業數據庫，將企業分成A、B、C、D四類。其中“A”類為鼓勵發展類，“B”類為自我提升類，“C”類為必須改造類，“D”類為落后淘汰類。及時確定低效用地企業，為騰出發展空間提供了科學依據，也為兼并方選擇兼并對象提供了必要信息。在此基礎上，政府又積極協調，鼓勵和引導兩家公司實現兼并重組。津上公司利用這39畝地上馬的數碼機床項目總投資達2980萬美元，預計銷售收入可達8億元。
>>點評
這是以雙方企業為主導，通過自行協商，政府從中引導、協調來提高用地效率的一種改造模式。成功實施的前提是清楚了解企業績效、土地利用現狀情況和暢通進行信息溝通。它充分發揮了優勢企業在技術、管理、資本、市場及品牌等方面的優勢，通過資源要素的整合、置換、嫁接和重組改造等，盤活劣勢企業的低效存量資產，實現資源優勢互補，帶動區域產業升級，還增加了政府財政收入，最終實現了多贏的局面。
湖北襄陽
舊城區“兩拆兩遷” 棚戶區變綜合體
作為湖北省低效用地再開發試點市，襄陽大范圍推進“兩改兩遷”（城市棚戶區和城中村改造、工業企業和專業市場從中心城區外遷）工作。中原路片區舊城改建項目是湖北省襄陽市的第一個棚戶區改造項目，規劃用地面積30畝，2011年正式啟動，由湖北君點公司投資6億元，規劃建成15萬平方米的綜合體。
該項目共征收150戶房屋，房屋面積1.35萬平方米，拆遷的商鋪、臨時建筑面積為1.25萬平方米，按80%的比例補償原業主。棚戶區改造過程中在當地居民的強烈要求下，君點公司同意多加15%的還建面積，采取1∶1.15的比例還建。再加上公共設施和還建的門面、倉庫，以及其余貨幣補償，項目的拆遷總投資為2億元左右。因此，30畝土地均價近700萬元/畝，同類型地塊的凈地出讓價僅為400萬元/畝～500萬元/畝。需要說明的是，此處沒有計算君點公司的財務成本、管理成本。君點公司計劃建設的城市綜合體是商鋪4萬平方米，住宅970套，建筑面積6.7萬平方米，引進家樂福超市。君點公司計算的住宅開發成本為6000元/平方米，要想有盈利，則房價至少為6500元/平方米，而中原路地段目前的房屋均價不超過4000元/平方米。但君點公司認為未來商品房銷售應該不成問題。目前，該項目已進入全面施工階段。
>>點評
總的來看，該項目的實施改變了棚戶區“臟、亂、差”的面貌，改善了城市形象。同時，社會資本的引入減輕了政府的資金壓力。對棚戶區的原業主而言，他們關于補償安置的一系列利益訴求基本得到了滿足，等同于分享了存量用地再開發的潛在增值收益。而君點公司作為實施主體，雖然預期能從再開發項目中獲益，但它已經承擔了較高成本，比如相對過高的拆遷成本、住宅開發成本等。該公司是首批從事舊城改造的公司，其后大批開發商涌入襄陽建設城市綜合體，該區域住宅開發已存在一定風險。
政策建議
政府主導模式
在公共利益上發力 當進則進當退則退
政府主導城市土地再開發，在劃定再開發區域和確定數量規模時主要取決于對自身需要和偏好的考慮，補償標準的確定則依賴于實施機構與原使用權人的博弈。盡管現行規則較為模糊，但地方實踐仍然取得了明顯的短期績效。然而，現行規則可能導致的長期隱患也不能忽略：
一方面，由于信息失靈，當土地涉及居住、商業等經營性用途時，政府對項目空間區位和數量規模的選擇往往是有偏差，再加上偏好大手筆的政績工程和面子工程，政府主導的土地開發往往會出現規模過大的情況，從而造成政府財政壓力加大、負債加重、土地和建筑閑置等狀況。
另一方面是補償標準過高，部分項目中原使用權人可以得到遠高于當前財產價值（含一定比例增值收益后）的補償，從而造成了包括有損公共利益、不利社會公平、影響未來工作可持續性在內的諸多潛在隱患。
綜上，對政府主導的城市低效存量用地再開發提出如下政策建議：
讓市場發揮基礎性作用，理清政府與市場的關系。完全由政府主導的項目應當聚焦在公共服務和基礎設施建設需要的城市土地再開發上，當土地用途主要是經營性用途時，政府應當局部退讓，讓市場發揮其自身優勢進行項目選擇，政府應主要起到監管者的作用，在規劃編制、規劃實施監督和爭議解決等方面發揮作用。在市場參與的城市土地再開發中，政府可以將收儲一定面積的土地，配建公共服務、基礎設施和保障性住房等作為條件，加入與市場機構簽訂的土地出讓協議中。此時，簽訂協議進行一二級聯動開發的市場主體將主導整個項目，但政府不僅實現了完全主導模式下儲備土地、改善基礎設施的目標，還降低了政府的行政成本、財政壓力和債務風險。
規范補償標準的確定規則，形成良好的補償慣例。我國當前普遍采取的按建筑面積1:1產權置換的補償標準已經較高。各地方政府要在尊重已有補償慣例的基礎上，盡快制定更加規范和統一的補償標準確定規則，將補償預期控制在合理范圍內，盡早形成良好的補償慣例。
明確爭議解決規則，出臺司法強制措施以保障公共利益。應制定規則以解決政府和原使用權人對于補償標準的爭議，建議借鑒香港強制售賣條例的經驗并在此基礎上改進，規定取得數量和擁有相應面積均超過90%的使用權人同意時，可以認定補償標準為公正補償，此時90%使用權人可以代表集體利益。另外，在行政強制拆遷取消之后，還應在全國層面盡快出臺司法強制的細則。
市場參與模式
市場不是萬用萬靈 政府還應補其不足
市場參與模式的經濟激勵機制能夠調動企業等社會資本參與城鎮存量用地再開發，實現土地資源的優化配置。但是，在不確定的市場環境下，這種激勵機制同樣會導致自利的市場主體再開發行為的無序和混亂，反而制約了土地利用效率的提升。就利益分配而言，由于資源稟賦和博弈能力的差異，市場參與模式也未必都能實現再開發的增值收益在利益主體間的公平分配。因此，市場參與作為城鎮存量用地再開發的一種模式不一定必然是最佳的。換而言之，市場參與模式有其適用條件：
首先，行為主體間的利益具有一致性，存在互利互惠的可能。正如平湖的案例所顯示的，優勢企業有先進的技術和充足的資金，經營困難的企業有著存量用地資源，兩家企業的資源互補性強，有著潛在的共同利益。
其次，存量用地及地上房屋權屬狀況相對簡單，利益主體的數量和規模有限。襄陽的棚戶區改造涉及過多的利益主體，權屬復雜分散。在市場參與模式的激勵作用下，追求各自利益最大化的社會資本和諸多原業主相互討價還價，大大增加了協商談判和執行的成本。
最后，政府能夠轉變職能，更好地發揮作用。在市場參與模式下，政府應為市場主體參與城鎮存量用地再開發提供必要信息，促成利益主體的互惠合作；還應為市場參與模式的建立提供原動力。
在不同的社會經濟條件下，面對特征各異的存量用地和行為主體，市場參與模式所顯示出的成本和效能有所不同。因此，當地政府應根據現實情況，想方設法發揮市場參與模式的優勢，同時又要回避或彌補其不足之處。
科學界定城鎮低效用地的標準。全面調查摸底城鎮低效用地的基本情況，并及時向社會公布相關信息。城鎮低效用地信息的系統化和透明化，有利于降低有意參與再開發的市場主體進行信息搜尋的成本，減少信息不對稱，為市場參與城鎮存量用地再開發提供便利。
統籌規劃，加強引導，確保市場主體和諧有序參與城鎮存量用地再開發。市場主體的自利本性在一定程度上會導致再開發行為決策的盲目性，忽視了同一地區再開發項目的整體情況。例如，許多改造項目不斷地被導向房地產行業，產生了一定的問題和隱憂。此時，就要加強對市場主體再開發行為的規劃引導，從而提高市場參與模式的質量和效益。
大膽創新，針對再開發過程中遇到的突出問題及時制定配套政策和措施。比如，及時出臺標準，研究制定歷史用地遺留問題、補償安置、出讓金收益分配、“釘子戶”問題等方面配套政策。讓利益主體在協商談判時有法有規可依，避免不必要的討價還價成本，確保市場參與的城鎮存量用地再開發項目順暢進行。
完善市場參與城鎮存量用地再開發的激勵機制，實現再開發的利益共享。城鎮存量用地再開發的實質是利益格局的調整過程。同時，它也是一項費時、費力的工程。一般社會資本不敢輕易涉足。因此，只有政府“因勢利導”，推動再開發的增值收益共享，利用優惠政策調動市場主體的積極性，支持它們參與城鎮存量用地再開發，才能使得更多的低效用地煥發新的生機。 （作者單位：中國土地勘測規劃院）
來源：國土資源報網
城市存量建設用地,再開發,案例,建議
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