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使用權撞“限”引發續期“焦慮”
發布時間：
2015-03-20 12:00
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【閱讀提示】《不動產登記暫行條例》實施后，新版《不動產權證書》，在內頁中“使用期限”一欄讓一部分媒體和業主產生了誤解，認為房屋是“所有權”，不是“使用權”，不應設定期限。為此，國土資源部已回應，《不動產權證書》上的“使用期限”不是房屋所有權期限，而是土地使用權和海域使用權的期限，房屋所有權本身不存在期限的問題。雖然圍繞這一事件的眾多議論已經隨著國土資源部的解釋而逐漸平息，由此引發的住宅建設用地使用權屆滿“自動續期”問題又成為輿論焦點。那么，有限的土地使用權是否會影響房屋所有權？到期時“自動續期”是不是“無償續期”，權利人行使權能有沒有影響？對房屋土地使用權續期問題該怎樣解決為妥？為此，本期法制版特別約請了國土資源部不動產登記中心、北京大學法學院房地產法研究中心的相關專家撰文進行解讀和建言。
明確住宅用地有償續期完善土地有償使用制度
1988年《憲法》修改之后，我國開始正式實行國有土地有償有期限使用制度，其中居住用地出讓最高年限為70年。實踐中，由于部分居住用地出讓年限較短，目前出現了出讓年限已經屆滿或者即將屆滿的情況。這使得住宅建設用地使用權期限屆滿如何續期的問題被提上日程，并逐漸引起社會的廣泛關注。
2007年頒布實施的《物權法》明確住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。但是如何續期，是否有償續期，國家沒有明確規定。但是社會上高度關注，每年全國兩會期間，都有人大代表和政協委員提出相關的提案。
住宅建設用地使用權期間屆滿后如何自動續期、是否有償續期的問題，根據《立法法》的規定，解釋權限屬于立法機關即全國人大。建議國家盡快加強研究，拿出可行性意見，通過出臺《物權法》的相關解釋或者修改《土地管理法》等相關法律來對此問題加以明確，從而穩定社會預期，解除社會公眾的焦慮，促進社會和諧。
●觀點：
住宅建設用地使用權到期，當事人不用主動申請續期，但不補繳出讓金不應再享有出讓土地使用權。
當事人不用主動申請續期，可以繼續在其房屋中居住。由于《物權法》第一百四十九條第一款已經明確規定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。因此，從字面意義上來看，住宅建設用地使用權到期，當事人不用主動申請續期，再加上當事人的房屋所有權是沒有期限限制的，因此住宅建設用地使用權之后，當事人可以基于其房屋所有權仍然有權居住在該房屋內。
到期之后當事人不補繳出讓金不應再享有出讓土地使用權，轉讓不動產時應當補交土地出讓金。住宅建設用地使用權到期之后，住宅的所有權人對土地是否還享有權利？享有什么權利？目前沒有明確的說法。有的專家認為住宅建設用地使用權到期之后，房屋所有權人對土地仍然享有使用權。但筆者認為住宅的所有權人肯定不再享有出讓的土地使用權，因為其有償使用的期限已經到了。只有當其補交出讓金續期之后，才能繼續享有出讓的土地使用權。因為到期之后當事人只是在無償的使用土地。這時即使房屋所有權人還享有土地權利，這種權利最多也只是類似于劃撥的土地權利，因此，當房屋所有權人轉移不動產時，應當參照《城市房地產管理法》第三十九條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條關于劃撥土地上房屋轉讓規定，補繳相應的出讓金。
住宅建設用地使用權到期，房屋所有權人補交相應的出讓金之后才能繼續享有出讓的土地使用權。根據目前的報道來看，社會公眾普遍要求無償續期。但是筆者個人認為自動續期，并不意味著無償續期。因為從現行土地管理法律法規、法理基礎以及法律實踐來看，當事人如果想繼續享有出讓的土地使用權，應當補交出讓金，應當有償續期。理由如下：
從法理角度看，土地使用權續期本質上是取得新的出讓土地使用權，因而應當遵循國有土地有償使用原則實行有償續期。依據現行法律法規，住宅用地中除用于保障性住房建設的土地以劃撥方式取得使用權外，商品住宅用地一律以有償方式出讓使用權。從法律關系角度分析，建設用地使用權存續期間屆滿后，原出讓土地使用權已經歸于消滅。因而，土地使用權的續期本質上是權利的更新，是設立新的出讓土地使用權。既然原住宅建設用地使用權的取得是有償的，那么本質上是權利新設的出讓土地使用權的續期自然也應貫徹有償原則。
從比較分析的角度看，住宅建設用地使用權應當實行有償續期。住宅建設用地使用權在法律性質上近似于地上權制度。傳統民法中，地上權人與土地所有人締結地上權設立契約時一般都會有關于地租的約定。地上權存續期間屆滿需要更新時，地上權人有權請求與土地所有人以與從前契約同一的條件更新契約。與地上權設立類似，我國土地使用權人取得權利時通常簽訂土地使用權出讓合同，出讓合同中對土地出讓金等有償使用費用均有明確約定。土地使用權在續期時必然伴隨出讓合同的更新，因而土地使用權人繳納土地有償使用費用自然順理成章。
從維護社會公平角度看，住宅建設用地使用權有償續期是防止土地資源占用不均的必要舉措。盡管房屋所有權人在取得土地使用權的過程中支付了土地出讓金，然而如果貫徹無償續期的原則，從長遠來看則無疑會導致房屋所有權的取得成本過低，造成土地的資源性收益日益向社會少數階層集中，不利于社會公平。因此，從維護社會公平的角度看，住宅建設用地使用權應當有償續期。
●建議：
借鑒公房或者經濟適用住房上市補繳土地出讓金的有關規定，解決有償續期的問題。
制定合理的繳費標準。住宅建設用地使用權期間屆滿后續期問題的關鍵不在于是否有償，而在于如何有償，在于如何有償之后不為社會公眾增加較大負擔。目前社會公眾之所以普遍要求無償續期，主要是擔心如果按照目前土地的市場價格續期，將大大增加其經濟負擔。這就需要國家制定合理的續期繳費標準。
關于住宅建設用地使用權續期的繳費標準，目前眾說紛紜。有的主張應當按照續期時同類地塊政府制定的基準地價繳納，有的主張應當按照續期時同類地塊的基準地價下浮一定比例繳納，有的主張應當按照土地使用權續期時同類地塊的市場價格繳納。
筆者認為，國家對公有住房和經濟適用住房上市如何補交土地出讓金已經有明確的規定，在制定住宅建設用地使用權續期的繳費標準時，完全可以參照借鑒：
一是可以借鑒1999年《財政部國土資源部建設部關于印發〈已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定〉的通知(財綜字〔1999〕113號)》的有關規定。該通知要求“已購公有住房和經濟適用住房上市出售時，由購房者按規定繳納土地出讓金或相當于土地出讓金的價款。繳納標準按不低于購買的已購公有住房或經濟適用住房坐落位置的標定地價的10%確定”。住宅建設用地使用權期限屆滿后續期時，國家可以規定按照房屋坐落位置的標定地價的一定比例補繳土地出讓金。
二是可以借鑒國務院機關事務管理局《關于印發中央在京單位已購公有住房上市出售管理辦法》(國管房改〔2003〕165號)和《北京市已購公有住房上市出售實施辦法》的有關規定。這兩個辦法都是要求上市出售的已購公房按當年房改成本價的1％補交土地出讓金。住宅建設用地使用權期限屆滿后續期時，國家可以規定按照原來購買房屋價格的一定比例收取土地出讓金。
不管按照什么標準收取續期的土地使用權出讓金，筆者認為續期繳費標準不應高于經濟適用住房或者房改房上市時應補繳的出讓金標準，因為經濟適用住房或者房改房以前沒有繳納過任何土地出讓金。只有制定的續期繳費標準合理，才能不過重增加住宅建設用地到期的房屋所有權人的負擔，才能為廣大房屋所有權人所接受。
統一規定續期的期限。按照《國土資源部關于已購公有住房和經濟適用住房上市出售中有關土地問題的通知》(國土資用發〔1999〕31號)的規定，已購公有住房和經濟適用住房所在宗地為劃撥土地的，從同一建筑的第一套房屋上市交易之日起計算土地出讓年期，確定出讓土地使用權截止日。此后其他各套房屋上市時，其土地出讓年期相應縮短，以使同一宗地的出讓土地使用權保持相同的截止日。
為了防止出現有的房主申請續期的年限長，有的房主申請續期的年限短，導致同一宗土地的年限不一的情形，建議國家統一規定續期的年限，但最高不超過70年，或者規定住宅建設用地使用權自動續期的期限與上一期限相同，從上一期限屆滿之次日起算，從而使同一宗地的出讓土地使用權保持相同的期限。
采取多種措施鼓勵房主申請續期。按照上述財綜字〔1999〕113號通知的規定，已購公有住房和經濟適用住房上市出售時，由購房者按規定繳納土地出讓金或相當于土地出讓金的價款。購房者繳納土地出讓金或相當于土地出讓金的價款后，按出讓土地使用權的商品住宅辦理產權登記。
●結論：
在住宅建設用地使用權期間屆滿后，對自住的房屋所有權人可以不強制要求申請續期，但其不再享有出讓的土地使用權，其不動產的處分應當受到限制。當其房屋轉讓時，應當補繳相應的土地使用權出讓金之后，才能辦理相應的過戶登記手續。同時鼓勵房屋所有權人主動補繳土地使用權出讓金，取得新的土地使用權，便于以后房屋的交易。
作者單位：國土資源部不動產登記中心（國土資源部法律事務中心）
來源：中國國土資源報網
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