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深圳土地二次開發(fā)模式探析
發(fā)布時間：
2015-05-25 12:00
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從深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立至1998年《土地管理法》確定省以下垂直管理、土地用途管制等重要管理體制及制度的近20年里，深圳城市化進(jìn)程表現(xiàn)出宏觀制度支持和地緣優(yōu)勢下的自發(fā)性，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、實(shí)際操作性制度跟進(jìn)滯后的背景下快速推進(jìn)。由此帶來的后遺癥是后續(xù)土地利用成本較高。如果繼續(xù)延續(xù)既定的操作路徑，在邊際收益不斷遞減情況下，將面臨更加高昂的實(shí)施成本。
而深度城市化又是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市化的典型特征與必經(jīng)階段。2012年以來，經(jīng)國務(wù)院、廣東省聯(lián)合批準(zhǔn)，深圳啟動了新一輪土地使用制度改革，在既成的土地利用現(xiàn)狀下，除創(chuàng)新了由政府主導(dǎo)的自下而上的土地整備模式外，深圳實(shí)踐了城市更新、整村統(tǒng)籌、農(nóng)村集體土地入市等多元化、多渠道的土地二次開發(fā)模式。
城市更新模式
企業(yè)作為實(shí)施主體“自下而上”推動
2009年12月，《深圳市城市更新辦法》正式施行，成為國內(nèi)首部系統(tǒng)規(guī)范城市更新工作的政府規(guī)章，明確了“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約集約、保障權(quán)益、公眾參與”的原則。2012年1月，深圳市政府出臺了《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步完善了相關(guān)操作體系。
城市更新，是指由符合規(guī)定的主體對特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)具有城市基礎(chǔ)設(shè)施亟須完善、環(huán)境惡劣或者存在重大事故隱患、現(xiàn)有土地用途或建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實(shí)施等情形之一的區(qū)域，根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。其中，拆除重建在深圳是影響較大的主要推進(jìn)類型。
以羅湖區(qū)蔡屋圍片區(qū)項目為例。蔡屋圍地處深圳的黃金地帶，占地約4.7萬平方米，改造前是擁有700年歷史的老村，也是典型的“握手樓”林立、環(huán)境臟亂差的城中村。2003年5月，《蔡屋圍金融中心區(qū)改造規(guī)劃方案》被確定為市、區(qū)兩級重點(diǎn)城市更新項目，京基集團(tuán)獲得開發(fā)權(quán)。根據(jù)規(guī)劃要拆除15萬平方米舊屋，涉及村民2000余戶。2007年12月拆遷完成開始建設(shè)。2011年4月，樓高441.8米的京基100大廈在蔡屋圍落成。目前，該區(qū)域已經(jīng)引進(jìn)了一批國際500強(qiáng)企業(yè)、跨國金融機(jī)構(gòu)在華總部和國際時尚精品購物中心等。
按照約定，蔡屋圍村民房屋按1:1拆遷補(bǔ)償比例置換京基100商品住宅，集體股份公司獲得6.25萬平方米高檔物業(yè)。蔡屋圍區(qū)域城市更新后，片區(qū)物業(yè)價值大幅度提升，實(shí)現(xiàn)了村民、股份公司和政府利益的多贏。這種農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體股份公司并以股份參與城市化進(jìn)程紅利分享的模式，為全國舊城改造和城市更新提供了一個經(jīng)典案例。
目前，深圳的城市更新政策在運(yùn)作方式、規(guī)劃計劃管理、改造范圍、土地出讓、地價優(yōu)惠、搭載責(zé)任等方面均有明確規(guī)定，運(yùn)作流程也比較規(guī)范成熟，但也存在一些問題，集中表現(xiàn)在作為主導(dǎo)者的開發(fā)商以趨利為主，在選擇項目時“挑肥揀瘦”，傾向于改造易于實(shí)施、容積率較低且具有較大商業(yè)價值的區(qū)域；在開發(fā)時注重短期經(jīng)濟(jì)效益，基本上偏向于商業(yè)、住宅開發(fā)，對基礎(chǔ)設(shè)施、市政管網(wǎng)和公益事業(yè)建設(shè)不足，對社會、環(huán)境、文化等方面的整體提升關(guān)注度不夠，舊工業(yè)區(qū)改造也過于側(cè)重突出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；力求“短平快”操作，部分改造對象規(guī)模較小，土地分割零散，難以整合利用和改造，無法達(dá)到在一定區(qū)域范圍內(nèi)最合理土地用途。
針對這些問題，建議提高城市更新的社會參與度，改造目標(biāo)和功能布局風(fēng)格的確定應(yīng)廣泛征求各方面專家、專業(yè)人員及市民的意見；更加重視項目對產(chǎn)業(yè)提升和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。城市更新不應(yīng)只滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展等眼下的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)建立包含社會、文化、生態(tài)等維度的，面向未來的城市更新目標(biāo)體系。
整村統(tǒng)籌模式
一攬子解決土地歷史遺留問題
坪山新區(qū)是深圳市土地管理制度改革兩大綜合試驗(yàn)區(qū)之一，于2012年5月率先啟動土地管理制度綜合改革工作，并首先在金沙、南布社區(qū)探索集土地整備、城市更新兩種方式一攬子推進(jìn)的“整村統(tǒng)籌”模式，有一定的示范意義。
“整村統(tǒng)籌”按照“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、居民參與”的原則，通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式，以特區(qū)一體化社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展為目標(biāo)，以土地權(quán)屬調(diào)查為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)等相關(guān)政策，一攬子解決土地歷史遺留問題，整合各方資源，優(yōu)化城市空間，促成社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
以坪山新區(qū)的南布社區(qū)項目為例。該社區(qū)緊鄰深圳出口加工區(qū)和新區(qū)中心，轄區(qū)總面積約244.15公頃，其中國有土地220.99公頃，社區(qū)實(shí)際掌握土地為29.49公頃。現(xiàn)狀建成區(qū)面積約129.86公頃，以三類居住用地和工業(yè)用地為主，配套設(shè)施匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體偏低，且存在土地歷史遺留問題。
在整村統(tǒng)籌中，政府主導(dǎo)通過兩步博弈的方法處理原土地權(quán)利人之間的利益關(guān)系，即“大賬小賬分開算”：首先，堅持政府主導(dǎo)，和社區(qū)算好政策大賬，通過“土地+規(guī)劃+資金”三位一體的方式統(tǒng)籌解決政策應(yīng)給予社區(qū)的留用地，使之符合未來發(fā)展的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，并針對留用地以外的房屋給予一定資金補(bǔ)償，一攬子解決社區(qū)土地確權(quán)及歷史遺留問題，同時收回片區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)配套設(shè)施用地，避免因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年增高帶來的巨額資金壓力。其次，在政策大賬的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮社區(qū)能動性，由社區(qū)與土地房屋權(quán)利人算好細(xì)賬，自行制定拆換補(bǔ)償方案，完成社區(qū)內(nèi)部土地房屋確權(quán)工作，并在留用地開發(fā)及拆遷補(bǔ)償過程中解決政府?dāng)M收回土地的清理和移交工作。
總體來看，整村統(tǒng)籌模式通過盤活存量土地實(shí)施成片開發(fā)，統(tǒng)籌安排居民安置、社區(qū)發(fā)展、高端產(chǎn)業(yè)以及公共配套，區(qū)域功能更為合理，投資環(huán)境得到改善，但仍有進(jìn)一步完善的空間：一是整村統(tǒng)籌往往涉及建設(shè)用地指標(biāo)騰挪、規(guī)劃調(diào)整等問題，頻繁地調(diào)整規(guī)劃對土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性造成影響，而且社區(qū)往往更傾向于安排較多的商業(yè)、居住、生活配套等用地在調(diào)整區(qū)域范圍內(nèi)，一定程度上有悖于區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)劃的最終穩(wěn)定取決于政府在堅守底線基礎(chǔ)上與社區(qū)進(jìn)行多輪談判；二是“自上而下”和“自下而上”兩種模式并存，涉及面更廣，情況更復(fù)雜，實(shí)施周期漫長；三是以社區(qū)為單位實(shí)施有一定局限性，拆遷安置、社區(qū)自留土地落實(shí)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整等未必都能在社區(qū)范圍內(nèi)完全解決。
筆者建議，將近期利益和遠(yuǎn)期利益相結(jié)合，盡量把騰挪指標(biāo)、修改規(guī)劃的影響降低到最小，完成高水平、前瞻性且相對穩(wěn)定的規(guī)劃，不給未來增添新問題；在科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)上，探索更大區(qū)域內(nèi)的片區(qū)統(tǒng)籌方案，片區(qū)劃分可依據(jù)組團(tuán)規(guī)劃或通過協(xié)商確定，如將兩個或多個村的產(chǎn)業(yè)用地集中連片規(guī)劃。
農(nóng)村集體土地入市模式
與集體經(jīng)濟(jì)組織共享土地出讓收入
2013年1月，深圳出臺了《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》及7個配套文件，其中《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》提出政府鼓勵原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌控的尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、且符合規(guī)劃的工業(yè)用地進(jìn)入市場。
深圳原農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以兩種方式推進(jìn)：
具有合法權(quán)屬并由集體經(jīng)濟(jì)組織掌控的符合規(guī)劃的未建工業(yè)用地（如非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地等）可由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，通過政府指定的公開交易平臺，以掛牌方式公開出（轉(zhuǎn)）讓上述土地使用權(quán)，所得收益歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
因歷史原因尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織先行理清經(jīng)濟(jì)關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后可提出申請，通過政府指定的公開交易平臺，以掛牌方式公開出（轉(zhuǎn)）讓土地使用權(quán)，收益分配由市國土基金和原集體經(jīng)濟(jì)組織五五分成或七三分成。選擇七三分成的，原集體經(jīng)濟(jì)組織可在成交后繼續(xù)持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)。
以寶安區(qū)福永鳳凰社區(qū)為例。該地塊緊鄰107國道，面積約1.46萬平方米，規(guī)劃為工業(yè)用地（新型產(chǎn)業(yè)用地），容積率為4.8，規(guī)劃為研發(fā)用房共4.96萬平方米、宿舍1.63萬平方米、食堂0.4萬平方米。掛牌起始價1.16億元，出讓年限30年。出讓后70%的成交價款作為政府收益，30%的成交價款作為社區(qū)收益。該項目總建筑面積的20%由競得人建成后無償移交鳳凰股份合作公司。地塊經(jīng)公開掛牌，由深圳市方格精密器件有限公司以底價取得。而鳳凰公司以增資擴(kuò)股方式，成為方格公司股東，持有該公司約9.5%的股權(quán)。
探索農(nóng)村集體工業(yè)用地入市的初衷，也是解決農(nóng)村城市化過程中“部分土地權(quán)益有爭議，政府拿不回，集體用不了”的歷史遺留問題，改變原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位將土地用于低端廠房建設(shè)、廉價出租的現(xiàn)狀。
縱觀整個實(shí)施過程發(fā)現(xiàn)，深圳集體工業(yè)用地入市不同于其他城市的集體土地流轉(zhuǎn)。首先，根據(jù)相關(guān)文件，上述項目實(shí)施前，深圳已不存在集體所有土地；其次，該地塊出讓期滿后，土地使用權(quán)將收歸國有，與集體經(jīng)濟(jì)組織不再存在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。可以看出，該地塊入市交易實(shí)際上仍延續(xù)了先征地、后出讓的傳統(tǒng)程序，創(chuàng)新是增加了農(nóng)村集體在土地增值收益分配中的份額。
筆者建議，這一模式應(yīng)賦予原集體經(jīng)濟(jì)組織較長時間的土地使用權(quán)，通過協(xié)商確定彈性年期，可以考慮年期到期后，土地使用權(quán)仍歸社區(qū)所有；在符合規(guī)劃條件下，建議將原集體經(jīng)濟(jì)組織控制的規(guī)劃為經(jīng)營性的用地納入入市范圍；考慮到經(jīng)營性用地經(jīng)濟(jì)價值較高，且此類土地增值收益主要源于規(guī)劃確定的用途及周邊環(huán)境的提升，在收益分配比例上應(yīng)提高政府一次性收益份額，或通過稅收獲取長期收益。
啟示與展望
在宏觀上提高制度設(shè)計的操作性和針對性
深圳初期城市化過程中制度體系不夠完善，違法建筑、社區(qū)發(fā)展、土地及房屋產(chǎn)權(quán)保障等缺乏及時有效地規(guī)范化管理，為后續(xù)發(fā)展和土地利用埋下隱患，導(dǎo)致后續(xù)制度設(shè)計和實(shí)施成本均較高。對此，必須從宏觀制度設(shè)計上通過制度創(chuàng)新重點(diǎn)解決上述問題，在中觀及微觀制度設(shè)計上各個擊破，提高制度操作性和針對性。
發(fā)揮基層在規(guī)劃編制中的積極性和訴求；規(guī)劃先行，逐步改變規(guī)劃技術(shù)指向，創(chuàng)建方案式規(guī)劃。
發(fā)揮基層在規(guī)劃編制中的積極性，創(chuàng)建方案式規(guī)劃。在傳統(tǒng)自上而下編制且前期調(diào)研工作不深入的情況下，規(guī)劃的編制只是實(shí)現(xiàn)形式上的覆蓋。在二次開發(fā)中，調(diào)整規(guī)劃布局、用地強(qiáng)度指標(biāo)的并不少見，反而可能滋生一定尋租空間。解決上述問題的有效途徑是強(qiáng)化前期工作，在規(guī)劃編制過程中更多體現(xiàn)基層訴求和社會參與，充實(shí)自下而上的規(guī)劃編制力量。
此外，在我國規(guī)劃仍被視為確定土地利用布局和用途的空間管制技術(shù)，而規(guī)劃的實(shí)施卻是系統(tǒng)性工作，由此導(dǎo)致編制和實(shí)施的偏差。建議學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，從公共政策的角度和邏輯起點(diǎn)定位規(guī)劃，使規(guī)劃成為集成土地利用、提升區(qū)域發(fā)展、平衡利益訴求的綜合性方案，以提高規(guī)劃的質(zhì)量。
綜合運(yùn)用多種手段，調(diào)動各方社會力量。目前在具體操作中，一般將土地整備和城市更新作為分別代表政府和市場兩種不同力量、不同定位的二次開發(fā)模式。深度城市化的推進(jìn)是在既定城市化基礎(chǔ)上，將過去自發(fā)、分散的城市化土地開發(fā)模式予以系統(tǒng)化集成處理，使城市二次開發(fā)統(tǒng)一在規(guī)劃所確定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之下，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)一致、實(shí)施路徑差異化的城市二次開發(fā)宏觀制度框架。只要不違背這個出發(fā)點(diǎn)，在推進(jìn)路徑的選擇上可綜合利用政府及市場手段，調(diào)動政府、企業(yè)、社區(qū)及農(nóng)民等各種力量。
尊重社區(qū)發(fā)展權(quán)，發(fā)揮社區(qū)和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的積極作用。深圳的幾種土地二次開發(fā)模式，實(shí)質(zhì)上涉及土地權(quán)益重構(gòu)和利益調(diào)整，能否有效推進(jìn)，多取決于作為土地實(shí)際控制方的社區(qū)及原村民的配合程度。下一步在深度城市化過程中，應(yīng)以土地為平臺，以社區(qū)發(fā)展和農(nóng)民福利不降低、且有長期保障為原則，尊重社區(qū)發(fā)展權(quán)，靈活運(yùn)用規(guī)劃用途調(diào)整、容積率獎勵、返還地獎勵以及土地置換、安置補(bǔ)償、資本化補(bǔ)償、股權(quán)分配等手段，針對不同區(qū)域制定彈性的實(shí)施方案。
（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院；德恒律師事務(wù)所）
來源：中國國土資源報
深圳,模式探析,二次開發(fā)
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