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武漢土地節約集約利用評價方法與實踐
發布時間：
2015-09-24 12:00
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城市土地節約集約利用評價是促進城市土地節約集約利用的重要基礎性工作。通過對城市土地節約集約利用情況的調查、評價，挖掘土地利用潛力，為土地管理提供科學依據，促進城市土地利用方式根本轉變是土地利用評價的主要目的。然而，當前我國城市土地集約利用評價仍停留在“宏觀-中觀”層面，無法指導具體工作，評價思路仍停留在“就土地談土地”上，成果應用轉化指導性缺乏，加上特大城市土地利用的復雜性，因此在評價體系、評價技術、評價成果應用等方面亟須進行創新和實踐。
特大城市土地集約利用評價需解決的問題
需構建適應特大城市特征的評價體系。特大城市用地規模大、行政區劃復雜，需要多角度、多層面破解用地難題，做好用地支撐、指導具體工作。因此，特大城市土地集約利用評價在宏觀層面，要充分了解土地集約利用總體水平與全國同類城市的差距，發現土地利用存在的問題，從而科學地制定土地利用的指導方針和戰略，正確引導土地供給和使用方向；在中觀層面，要了解不同功能區土地利用布局合理程度和利用強度，加強低效土地的利用管理和規劃部門調整城市規劃，合理布局城市用地，發揮城市土地利用的最大效益；在微觀層面，要了解某一具體地塊的開發利用潛力，有助于政府、開發者制定最佳開發方案，提高土地開發利用的經濟效益。
需創新特大城市評價技術方法。特大城市功能多、用地差異大，評價時需收集的基礎資料涉及面廣、數據海量，特大城市在開展節約集約利用評價時也面臨著工作量大、更新速度慢等一系列問題，因此特大城市土地集約利用評價一是需創新數據調查獲取與更新技術，提高數據調查的效率和質量；二是要建立自動智能評價輔助系統，提高評價與更新的效率；三是要針對不同功能用地特點，開展專項用地定制化評價，解決不同功能用地的具體問題；四是要研究快速更新技術，通過評價加強對特大城市土地利用的監測監管。
需加強特大城市評價成果應用。特大城市土地集約利用面臨諸多問題，因此加大城市評價成果應用，促進土地集約利用具有重要的意義。集約利用評價成果明確了城市建設用地集約利用改進方向和挖潛路徑，為推進城市用地盤活存量、優化結構、提高效率提供了重要依據，也應是城市土地利用總體規劃評估調整、年度計劃安排、城市開發邊界劃定、土地供應儲備、低效用地再開發等各項工作的重要基礎。
武漢市土地集約利用評價實踐
創建特大城市多目標、多層次、全覆蓋評價體系。1.建立多層次評價體系。武漢市針對特大城市用地規模大、行政區劃多的特點，為更好地全方位掌握土地集約利用狀況，采取市-區兩級評價體系。市級層面評價以全市域建設用地為評價對象，行政區級層面以單個行政區為單位對土地集約利用水平進行診斷，有效促進處于用地管理落實層面的區級政府有效挖潛。同時針對特大城市土地利用變化快、類型復雜的特點，將城市建設用地現狀評價擴大到建設用地規劃評價，建立“現狀-規劃”評價體系，提高規劃的科學性和合理性，保證評價結果多層次應用。
2. 評價體系全覆蓋。武漢市建立了“總體評價-功能區評價-宗地評價”體系。通過增加宗地評價，客觀真實反映可改造宗地分布狀況、預期潛力釋放水平，使特大城市存量土地挖潛時序安排、挖潛效能更具操作性。同時武漢市將城市建設用地集約利用評價延伸到城鄉接合部和農村地區，建立 “建成區-城鄉接合部-農村”的評價體系，使評價結果能全面客觀反映城鎮建設用地、工礦建設用地、農村建設用地等各類建設用地集約利用狀況。武漢市也為掌握不同類型功能區土地集約利用問題，將功能區評價擴展到中央商務區、文化創意區等各類功能區評價，建立不同用地功能區評價體系，全面反映各類功能區土地集約利用差異，建立更加精細化的功能區評價體系。
創新特大城市信息化、融合化、差異化評價技術方法。1.創新特大城市信息化評價技術。武漢市針對特大城市評價數據量大的特點，利用基礎地理空間信息數據平臺，將調查數據通過地址索引自動快速匹配至空間集成，實現社會經濟等屬性數據與空間數據的批量匹配錄入和各地塊經濟信息的自動匯總技術，極大提高了數據調查錄入工作的效率和質量。并自主研發武漢市建設用地節約集約利用輔助評價信息系統，實現了數據加工、處理計算、匯總分析、圖表輸出等多種功能，大量的評價成果圖紙實現自動輸出，極大減少了工作量，提高了效率，促進評價工作現代化、自動化、智能化，保證了評價工作的科學性與可靠性。
2.創新特大城市“規土融合”評價技術。武漢市充分發揮“規土融合”的管理體制優勢，將城市規劃要素貫穿于現狀調研、功能分區、理想值確定、潛力評價等環節，實現城市規劃引導土地節約集約利用評價工作。建立“規土融合”的用地分類整合技術，實現城鎮地籍現狀與城市規劃用地現狀的權屬、用途的無縫接邊。建立“規土融合”的理想值確定技術，理想值的確定充分結合各種規劃，從規劃區位、規劃類別等角度和層次來確定指標理想。建立“規土融合”的潛力測算方法，結合現狀土地拆遷改造經濟效益平衡、規劃強度控制、規劃人口承載力、規劃交通承載力、規劃生態景觀要求等多元目標綜合確定規模潛力、經濟潛力、人口承載潛力、經濟承載潛力、土地價值潛力等多種潛力。
3.創新特大城市差異化評價技術。武漢市在城鄉接合部土地集約利用評價中，針對城鄉接合部土地利用類型復雜多變、不穩定等特點，打破了傳統以計算綜合分值判斷現狀集約利用水平的評價模式，創新構建潛力評價指標體系，為城鄉接合部地區掌握發展空間分布、制定開發規劃計劃、政府決策等提供支撐。武漢市針對農村居民點的特點，增加了農村居民點用地容積率、建筑密度、地均投入、空間緊湊度、規劃符合度的評價，建立了以需求為導向的定制評價技術。武漢市在評價成果更新技術上，以快速更新為目標，創新提出局部更新（變化地塊）、潛力更新的技術，準確反映了更新中潛力變化的時空規律，通過轉換為管控政策可有效加速城市更新。
探索了特大城市評價成果多渠道應用途徑和方法。1.探索了評價成果應用城市規劃編制的途徑。武漢市將土地節約集約利用評價成果服務于城市規劃實施，建立基于總體評價的規劃目標優化技術，以總體評價發現的問題，制定促進節約集約的產業提升、人口聚集與疏解、城市空間拓展、環境優化等方面的規劃策略，同時根據評價理想值，優化發展規劃人口、用地、產業等目標，以總體評價促進宏觀規劃目標的優化。建立基于功能區評價的規劃管控技術，以功能區評價掌握的不同區位、不同類別用地土地集約利用水平以及用地規律，提出城市各類用地的合理建設標準和集約利用標準，確定規劃控制指標進行規劃管控。建立基于宗地評價的用地開發方案編制技術，以宗地評價得到的各個地塊的潛力大小，考慮經濟效益，制定立體空間開發方案，提高用地方案的實施的經濟可操作性。
2.探索了評價成果應用政策制定的路徑。武漢市以城市土地集約利用評價成果為基礎，提出促進武漢市土地節約集約利用的規劃目標、用地標準和政策建議。武漢市集約利用評價確定的理想值已應用到《武漢市新型工業示范園區建設標準》中，武漢市集約利用潛力測算成果已應用到《武漢市“三舊改造”規劃》、《武漢市近期儲備規劃》、《武漢市年度土地儲備計劃編制》中，武漢市集約利用評價調查的土地經濟資料彌補了當前“數字武漢”建設中空間經濟數據的不足。
（作者供職于武漢市土地利用和城市空間規劃研究中心）
來源： 中國國土資源報
土地節約集約利用,評價方法與實踐,武漢
