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正本清源凈“儲備”——土地儲備管理“新規”要點聚焦
發布時間：
2016-02-26 12:00
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新規摘要：政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務從土地儲備機構中剝離；各類城投公司不得再從事土地收儲；各地不得向銀行舉借土地儲備貸款；避免土地儲備規模偏大形成地方政府債務壓力。
日前，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會四部委聯合下發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，從清理壓縮機構、調整籌資方式、優化儲備規模等多方面提出新規，嚴格規范土地儲備有關事項。
諸多新規出臺，并非偶然。細細剖析，“新規”體現了新常態下土地儲備管理工作的審時度勢，更精準地厘清了土地儲備的應盡職能，更到位地承接了當前去杠桿、去庫存等重大任務，更貼切地呼應了供給側結構性改革的題中之義。
土地收儲“回歸”本職，專心保用地
《通知》要求，清理壓縮現有土地儲備機構，進一步規范土地儲備行為。每個縣級以上法定行政區劃原則上只設一個土地儲備機構，隸屬于國土資源主管部門，劃為公益一類事業單位。土地儲備機構不得承擔城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等與土地儲備職能無關的事務。
根據2007年國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合下發的《土地儲備管理辦法》，土地儲備職能是加強土地調控，規范土地市場運行，提高建設用地保障能力。多年來各地土地儲備對城市化中節約集約合理用地功不可沒，但在實踐中出現的一些問題也不容忽視，如，有的地方直接或間接將土地儲備機構作為政府融資平臺，最大化融資，突破了其職能定位；有的地方經營城市過度倚重土地收儲，將其級別提升為與國土資源主管部門并列以便于運作；有的地方允許不具備法定職能的主體開展土地收儲，各類城市投資公司反客為主搞土地儲備……這些都造成了土地儲備工作的紊亂。
鑒于此，《通知》要求，對于重復設置的土地儲備機構，在壓縮歸并的基礎上，按規定重新納入土地儲備名錄管理。同時也明確，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等一律不得再從事。土地儲備機構中現有從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分，要剝離出去或轉為企業。新規還為這項工作劃定了時限，要在2016底前完成。
貸款關閘，規范籌資，阻斷風險關聯
“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”。這無疑是此次《通知》最具影響力的一條規定。
2007年《土地儲備管理辦法》明確，列入名錄的土地儲備機構可以向銀行業金融機構貸款。2012年四部委下發的有關通知中，明確貸款期限最長不超過5年，適應了土地儲備融資的規律。近年來，儲備土地貸款已成為土地儲備資金的重要來源，融資效用和貢獻大增，不過系列風險也緊隨而來，如金融機構過分依賴土地資產、政府信用，儲備土地估價被人為夸大，貸款風險控制弱化等。
當初開辟土地儲備銀行貸款的路徑，前提是“風險可控”。當前，在經濟下行壓力傳導、市場波動加大，潛在風險可能顯化，不容再有閃失，有必要果斷防范。《通知》這一“收”的姿態可謂審時度勢，能最大程度消解土地抵押貸款給地方財政、金融機構造成的風險，深度契合今年去杠桿，防范化解金融風險的重大任務要求。
將銀行貸款作為重要來源的同時，土地儲備融資也構成了地方政府債務的重要組成部分。鑒于此，《通知》再次強調，妥善處置存量土地儲備債務。
對清理甄別后認定為地方政府債務的存量土地儲備貸款，納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統籌安排，并逐步發行地方政府債券予以置換。同時，調整土地儲備籌資方式，土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。
合理確定土地儲備規模，“供應池”也要去庫存
攻堅傳統產業去產能、房地產去庫存重大任務，在激活需求的同時，還要著力加強供給側結構性改革。土地要素供給也要適應這一要求。土地儲備作為城市建設用地的“供應池”，在城市化外延擴張告一段落時，也到了“升級”的關口。
當前，地方土地儲備規模過大的問題不同程度地存在，有的地方儲備的土地甚至未來幾年都用不完，“三期疊加”中，土地儲備在給地方增加財務負擔的同時，也一定程度上造成了資源閑置。經濟發展進入新常態以來，有關部門多次表示，房地產供應明顯偏多，在建房地產用地規模過大的地方，房地產及用地數量、結構都須調整，庫存壓力過大地方要減少供地成為必然。由此，土地儲備也需要由粗放增長向精打細算過渡。
《通知》要求，各地土地儲備總體規模，應當根據當地經濟發展水平、財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素確定。現有土地儲備規模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發和供應進度，相應減少或停止新增以后年度土地儲備規模，避免由于土地儲備規模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務壓力。
作為土地資源配置的制度創新、土地參與宏觀調控重要手段，土地收儲在穩定土地市場運行，保障建設用地需求中依然大有可為，不過在新舊常態轉化時期，其牽涉的風險須更加關注和控制。此次新規出臺，對有違土地儲備初衷的種種做法予以規范，防患于未然，同時把握時機，找準接口，精準契合了供給側結構性改革，充分體現了土地管理觀大勢、懂全局、管本行的能力。
來源： 中國國土資源報
